Остаточність постанови прокурора про закриття кримінального провадження

Дар’я КЛЕПКА,
кандидат юридичних наук, науковий співробітник відділу дослідження проблем кримінального процесу та судоустрою НДІ вивчення проблем злочинності імені академіка В. В. Сташиса НАПрН України

Наталія ГЛИНСЬКА,
доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, завідувач відділом дослідження проблем кримінального процесу та судоустрою НДІ вивчення проблем злочинності імені академіка В. В. Сташиса НАПрН України

Неформальні практики правозастосування

На забезпечення обізнаності прокурора вищого рівня щодо закриття кримінального провадження прокурором нижчого рівня в п. 3 Розділу 4 Порядку закріплено обов’язок останнього в разі закриття кримінального провадження щодо підозрюваного впродовж 3 діб із часу прийняття рішення для перевірки його законності та обґрунтованості надати матеріали закритого кримінального провадження керівнику прокуратури відповідного рівня або його першому заступнику чи заступнику, які в межах компетенції здійснюють нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування.

У цьому контексті необхідно зазначити, що передбачена зазначеним підзаконним нормативно-правовим актом процедура реалізації повноважень прокурора вищого рівня, зазначених у ч. 6 ст. 36 КПК, щодо скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження не має законодавчого закріплення і є такою, що не відповідає законодавчому регулюванню цих правових відносин, адже законодавець визначив лише змагальну процедуру перевірки законності й обґрунтованості постанови прокурора про закриття кримінального провадження, яка здійснюється в межах судово-контрольного провадження, що ініціюється скаргою будь-якого із вищевказаних учасників кримінального провадження. Крім того, скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження тягне істотні правові наслідки для підозрюваного, щодо якого відновлюється досудове розслідування, а відтак — можуть бути обмежені його права і свободи. Тому порядок перевірки законності й обґрунтованості постанови прокурора про закриття кримінального провадження, будучи таким, що стосується прав людини, має бути врегульовано лише на рівні закону.

Стандарти забезпечення остаточності рішення прокурора про закриття кримінального провадження

Щодо строків скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження.

Як уже було зазначено, з огляду на те, що лише законна та обґрунтована постанова про закриття кримінального провадження є допустимим та необхідним засобом ефективного вирішення його завдань, якість такого рішення становить предмет прокурорського нагляду та судового контролю. Водночас процес перевірки правильності такого підсумкового рішення сторони обвинувачення відповідно до принципу правової визначеності має бути обмеженим у часі й чітко визначеним в законі, що має значення гарантії забезпечення цієї засади на даному етапі кримінального провадження та неприпустимості повторного розслідування, яке створює стан правової невизначеності для підозрюваного.

У цьому аспекті слід зазначити, що ЄСПЛ у своїй практиці в контексті забезпечення принципу ст. 4 Протоколу № 7 розмежовує конкретні національні засоби правового захисту для прийняття рішення як остаточного на «звичайні» та «надзвичайні» засоби захисту. Здійснюючи таке розмежу вання, беручи до уваги конкретні обставини окремої справи, Суд враховує такі фактори, як доступність засобів захисту для сторін або розсуд, наданий уповноваженим посадовим особам відповідно до національного законодавства щодо використання засобів захисту (рішення у справі «Нікітін проти Росії»). Підтверджуючи необхідність забезпечення дотримання принципу правової визначеності та посилаючись на труднощі, які можуть виникнути відповідно до ст. 4 Протоколу № 7, коли судове рішення було відмінено внаслідок «надзвичайного» засобу захисту, Суд має враховувати лише «звичайні засоби захисту» при визначенні «остаточності» характеру рішення для цілей ст. 4 Протоколу № 7 (рішення у справі «Нікітін проти Росії»), в автономному розумінні цього терміну Конвенцією (рішення у справі «Сергій Золотухін проти Росії»).

ЄСПЛ у рішенні по справі «Міхалаке проти Румунії» (по якій Суд визнав порушенням п. 2 ст. 4 Протоколу № 7 до Конвенції відновлення прокуратурою постановою від 7 січня 2009 року провадження щодо заявника, яке було закрите постановою від 7 серпня 2008 р. (тобто у строк, понад 6 місяців), яка набрала законної сили, на момент, коли було розпочато подальше переслідування) докладно проаналізував проблематику визначеності строку, зі спливом якого рішення сторони обвинувачення набуває характер остаточного. На думку ЄСПЛ, національне законодавство — як матеріальне, так і процесуальне — повинно відповідати принципу правової визначеності, який вимагає як і того, щоб обсяг засобу захисту для цілей ст. 4 Протоколу № 7 був чітко обмежений у часі, так і того, щоб процедура його використання була зрозумілою для тих сторін, яким дозволено скористатися відповідним засобом захисту. Іншими словами, для того, щоб було досягнуто принципу правової визначеності, принципу, який успадкований правом не бути притягнутим до суду або покараним двічі за одне й те саме правопорушення (рішення у справі «Нікітін проти Росії»), засіб захисту повинен діяти в спосіб, що привносить ясність щодо моменту, коли рішення стає остаточним. Зокрема, Суд зауважує в цьому контексті, що вимога строку, щоб засіб захисту вважався «звичайним», опосередкована у формулюванні пояснювального звіту, де зазначено, що рішення є безповоротним там, де сторони дозволили «строку» закінчитися, не скориставшись таким правовим засобом. Закон, що надає одній зі сторін необмежений розсуд щодо використання конкретного засобу захисту або підпорядковує такий засіб умовам, що проявляють значний дисбаланс між сторонами у їхній можливості скористатися ним, суперечить принципу правової визначеності (рішення у справі «Гакон проти Франції»).

Аналізуючи матеріали в цій справі, ЄСПЛ зазначив, що засоби захисту, доступні для зацікавлених сторін та ті, що доступні прокуратурі вищого рівня відповідно до статей 270 та 273 КПК Румунії, поділяють однакову мету оскарження обґрунтованості призначеного заявнику покарання прокуратурою 7 серпня 2008 року. Що стосується застосування засобів захисту, що переслідують однакову мету, то закон на той час встановлював різні умови залежно від потенційних суб’єктів використання: хоча заявник повинен був скористатися своїм правом захисту протягом двадцяти днів, вища за рангом прокуратура не була обмежена жодним строком перегляду суті рішення. Суд визнає, що зважаючи на свої повноваження та роль у належному здійсненні кримінального судочинства, прокуратура, могла мати право на різні умови при здійсненні перегляду. Тим не менше, залишається фактом, що зважаючи на відсутність обмеженого строку, румунське законодавство не регулювало з достатньою чіткістю спосіб використання цього засобу захисту, створюючи таким чином справжню невизначеність щодо правового становища заявника, і що ця невідповідність призвела до значного дисбалансу між сторонами у їх спроможності використовувати засоби захисту, у сенсі того, що поставило заявника у ситуацію правової невизначеності.

При цьому ЄСПЛ звернув увагу на те, що вимоги правової визначеності не є абсолютними, й у кримінальних справах їх слід оцінювати з огляду на п. 2 ст. 4 Протоколу № 7, який прямо дозволяє Договірним Державам поновити справу там, де з’являються нові факти або де виявлено суттєві недоліки у провадженні. Втім по цій справі повторне відкриття стосувалося тих же фактів, що й ті, які були предметом постанови про закриття справи. Прокурор вищого рівня виніс своє рішення на підставі тієї ж справи, що й первинний прокурор, жодних нових доказів не було надано та досліджено. Повторне відкриття справи, відтак, не було виправданим появою нових або нововиявлених фактів, питання щодо чого не є спірним. Проста переоцінка фактів у світлі чинного законодавства не є «істотним дефектом» у попередньому провадженні (рішення у справі «Савінський проти України», «Бужніца проти Молдови»). З огляду на це ЄСПЛ прийшов висновку, що причини, викладені вищою за рівнем прокуратурою для обґрунтування відновлення провадження на підставі постанови від 7 січня 2009 року, суперечать жорстким умовам, встановленим п. 2 ст. 4 Протоколу № 7. Отже, відновлення провадження в цій справі не було виправдано винятком, викладеним у цій нормі.

Інакше кажучи, по цій справі ЄСПЛ висловив наступні правові позиції, що встановлюють стандарти забезпечення остаточності постанови прокурора про закриття кримінального провадження:

– якісний національний закон у сенсі дотримання принципу верховенства права та його неодмінної складової — принципу правової визначеності для того, щоб відповідати цілям попередження невиправданого проведення подвійного розслідування, має виключати необмежений за часом розсуд сторони обвинувачення щодо перегляду суті остаточного рішення про закриття справи;

– зважаючи на свої повноваження та роль у належному здійсненні кримінального судочинства, прокуратура може мати право на різні умови (в тому числі за часом) при здійсненні перегляду остаточного рішення в порівнянні з умовами для його оскарження стороною захисту. Втім такий строк має бути обмеженим та чітко визначеним у законі;

– повторне відкриття справи, що не було виправданим появою нових або нововиявлених фактів, а пов’язано із переоцінкою фактів у світлі чинного законодавства, не є «істотним дефектом» у попередньому провадженні, а значить, і суперечить жорстким умовам допустимих виключень, встановленим п. 2 ст. 4 Протоколу № 7.

У контексті викладеного аналізу національного законодавства з точки зору визначеності строку перегляду постанови прокурора про закриття кримінального провадження можна зробити висновок про те, що строки здійснення такого перегляду слідчим суддею (п’ять днів з моменту подачі скарги (ч. 2 ст. 306 КПК) цілком відповідають вищенаведеним положенням позиції ЄСПЛ. Будь-яких інших строків перегляду постанови прокурора про закриття кримінального провадження чинний КПК не передбачає.

Можливість оскарження рішення прокурора вищого рівня про скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження

Як свідчить правозастосовна практика, скасування прокурором вищого рівня постанови прокурора про закриття кримінального провадження має непоодинокий характер, що зумовлює необхідність дослідження вказаного питання з метою встановлення ефективного засобу правового захисту в таких випадках. Буквальне тлумачення норм КПК надає підстави стверджувати, що рішення прокурора вищого рівня про скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження не підлягає оскарженню. Так, ст. 303 КПК закріплено вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого, прокурора, які підлягають оскарженню під час досудового розслідування. Скарги на інші рішення, дії або бездіяльність слідчого чи прокурора можуть бути подані під час підготовчого провадження в суді (ч. 2 ст. 303 КПК України). Окрім того, відповідно до ч. 4 ст. 304 КПК слідчий суддя, суд відмовляє у відкритті провадження лише в разі, якщо скарга подана на рішення, дію чи бездіяльність слідчого, прокурора, що не підлягає оскарженню.

Водночас на підставі усталеної судової практики вищих судів можна сформулювати винятки із зазначеного нормативного правила відповідно до якого, окрім рішень прокурора, передбачених ст. 303 КПК, оскарженню підлягають і рішення, постановлення яких не передбачено чинним кримінальним процесуальним законодавством. У вказаному випадку слідчий суддя не вправі відмовити у відкритті провадження.

Так, у своєму рішенні ВСУ сформулював правило, відповідно до якого в разі постановлення слідчим суддею ухвали, що не передбачена кримінальними процесуальними нормами, до яких відсилають положення ч. 3 ст. 309 КПК, суд апеляційної інстанції не вправі відмовити у перевірці її законності, посилаючись на приписи ч. 4 ст. 399 КПК. Право на апеляційне оскарження такого судового рішення підлягає забезпеченню на підставі п. 17 ч. 1 ст. 7 та ч. 1 ст. 24 КПК, які його гарантують (постанова ВП ВС від 12.10.2017 р. справа № 5-142кс(15)17). Аргументуючи такий висновок, Верховний Суд послався на те, що законність й обґрунтованість рішень слідчого судді, прийнятих на досудовому розслідуванні, може бути забезпечена можливістю їх оскарження в апеляційному порядку. Тому передбачене главою 26 КПК право на оскарження ухвал слідчого судді під час досудового розслідування є важливою гарантією забезпечення захисту прав і законних інтересів учасників кримінального провадження та процесуальним інструментом виправлення судової помилки на цьому етапі кримінального провадження.

Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті провадження за апеляційною скаргою прокурора на ухвалу слідчого судді, послався на ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка встановлює обов’язок посадових осіб органів державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також на ст. 55 Конституції України, яка гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, та офіційне тлумачення ч. 2 цієї статті, зазначивши, що реалізація конституційного права на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб забезпечується в порядку, визначеному процесуальним законом. При цьому апеляційний суд залишив поза увагою ту обставину, що положення ч. 4 ст. 399 КПК, якою він керувався, стосуються відмови у відкритті апеляційного провадження за апеляційними скаргами на судові рішення, які прямо визначені у статтях КПК, тобто на такі рішення, які слідчий суддя, суд має право ухвалювати згідно із законом. Також, посилаючись на статтю 309 КПК, апеляційний суд проігнорував той факт, що зміст резолютивної частини оскарженої ухвали слідчого судді вказує на відсутність можливості подання заперечень проти цієї ухвали під час підготовчого провадження в суді, тоді як така альтернатива апеляційному оскарженню прямо передбачена в частині третій зазначеної статті.

Оскільки слідчий суддя прий няв рішення, яке не передбачено КПК, бо не узгоджується з положеннями ст. 304 КПК стосовно його повноважень, суду апеляційної інстанції при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження належало виходити з приписів ст. 9 КПК, яка розкриває принцип законності кримінального провадження та в ч. 6 встановлює, що коли положення цього Кодексу не регулюють або неоднозначно регулюють питання кримінального провадження, застосовуються загальні засади кримінального провадження, визначені ч. 1 ст. 7 КПК. Однією з таких засад є забезпечення права на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності (п. 17 ч. 1 ст. 7 КПК), а її зміст розкрито у ст. 24 КПК, згідно з частиною першою якої кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому КПК. Таку позицію підтримав і Верховний суд у низці своїх рішень (постанова ВП ВС від 23.05.18 р. справа № 243/6674/17-к, постанова ВП ВС від 23.05.18 р. справа № 237/1459/17, постанова ККС ВС від 20.09.2018 р., справа № 554/3085/17, постанова ВС ККС від 02.10.2018 р., справа № 522/15961/17).

Хоча вказані рішення стосуються забезпечення права на апеляційне оскарження ухвал слідчого судді, винесення яких не передбачено КПК, враховуючи фундаментальність права особи на судовий захист, можна стверджувати, що зазначений підхід може бути екстрапольовано і на вирішення питання забезпечення права на оскарження рішень прокурора, винесення яких не передбачено чинним кримінальним процесуальним законодавством, адже звернення за судовим захистом у даному випадку лишається єдиною можливістю отримати ефективний засіб правового захисту.

Тож, вирішуючи питання про можливість оскарження рішення прокурора вищого рівня про скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження, необхідно керуватися загальними засадами кримінального провадження, адже відповідно до ч. 6 ст. 9 КПК у випадках, коли положення цього Кодексу не регулюють або неоднозначно регулюють питання кримінального провадження, застосовуються загальні засади кримінального провадження, визначені ч. 1 ст. 7 КПК.

Забезпечення права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності (ст. 24 КПК) є однією зі складових права на судовий захист, гарантованого ст. 55 Конституції України. Так, ч. 1 ст. 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до ст. 64 Конституції України не може бути обмежене (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадян Проценко Раїси Миколаївни, Ярошенко Поліни Петрівни та інших щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України від 25 грудня 1997 року № 9-зп).

Окрім того, відповідно до рішення Конституційного суду України від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 право на судовий захист належить до основних, невідчужуваних прав і свобод людини і громадянина та відповідно до частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини), а недосконалість інституту судового контролю за досудовим слідством не може бути перепоною для оскарження актів, дій чи бездіяльності посадових осіб органів державної влади (абзац шостий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

Тож враховуючи зазначене та з огляду на положення, закріплені в рішенні Конституційного Суду України, цілком логічним вбачається висновок про те, що постанова прокурора вищого рівня про скасування постанови про закриття кримінального провадження може бути оскаржена в порядку, передбаченому главою 26 КПК. Такий висновок відповідає положенням КЗПЛ та практиці ЄСПЛ. Так, ст. 6 КЗПЛ закріплює, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Як зазначає ЄСПЛ, стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права (рішення у справі «Беллет проти Франції»). У справі «Голдер проти Сполученого Королівства» ЄСПЛ зазначив, що було б неприпустимо, щоб ст. 6 Конвенції містила детальний опис гарантій, що надаються сторонам, і не захищала б, у першу чергу, те, що дає можливість практично користуватися такими гарантіями, — доступу до суду. Такі характеристики процесу, як справедливість, публічність, динамізм втрачають сенс, якщо немає самого судового розгляду.

Окрім того, стаття 13 КЗПЛ закріплює, що кожна людина, права та свободи якої, викладені в тексті Конвенції, порушені, має ефективні засоби правового захисту перед державними органами, навіть якщо таке порушення було вчинено особами, які діяли офіційно. Так, у справі «Аманн проти Швейцарії» Суд зазначив, що стаття 13 Конвенції вимагає, щоб кожен, хто вважає себе потерпілим внаслідок заходу, який, на його думку, суперечив Конвенції, мав право на засіб правового захисту у відповідному національному органі для вирішення свого спору, а в разі позитивного вирішення — для одержання відшкодування шкоди. В іншому рішенні (у справі «Ейрі проти Ірландії») Європейський суд вказав, що фактичні перешкоди можуть порушувати Конвенцію так само, як і юридичні, та зазначив, що Конвенція спрямована на те, щоб гарантувати не теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними і здійснюються на практиці.

Тож, забезпечення права на оскарження постанови прокурора (особливо тієї, винесення якої не передбачено КПК) є гарантією права на справедливий суд та права на ефективний засіб захисту, гарантованих Конвенцією. На думку ЄСПЛ, «сам по собі факт, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу». З метою забезпечення дотримання положень ст. 6 Конвенції рішення прокурора підлягає перегляду з боку судового органу, який володіє всією повнотою юрисдикції. Суд визнав, що факт надання співробітнику підрозділу Генеральної прокуратури виняткової компетенції при вирішенні питання про реституцію був порушенням положень статті 6 Конвенції (див. рішення у справі «ТОВ «Злінсат» проти Болгарії» (Zlínsat, spol. s r.o., v. Bulgaria)).

Таким чином, на підставі вищевикладеного та з огляду на системне тлумачення положень Конституції України (статей 8, 19, 55), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (статті 6, 13), чинного кримінального процесуального законодавства (статті 7, 8, 9, 24, 303-304 КПК) постанова прокурора вищого рівня про скасування постанови прокурора про закриття кримінального провадження може бути оскаржена в порядку, передбаченому главою 26 КПК. Враховуючи, що винесення такого рішення є суттєвим виходом прокурором вищого рівня за межі своїх повноважень, обмеження права особи на його оскарження є порушенням фундаментального права на справедливий суд та ефективний засіб правового захисту, гарантовані Конвенцією.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути