Законодавство
Щодо протидії конфлікту інтересів у службовій діяльності
Існують недоліки законодавчих положень щодо врегулювання конфлікту інтересів пов’язані насамперед із відсутністю критеріїв розмежування понять «потенційний конфлікт інтересів», «реальний конфлікт інтересів», «уявний конфлікт інтересів», що перешкоджає однаковому розумінню правил врегулювання конфлікту інтересів та підстав відповідальності за відповідні правопорушення. Законодавчого визначення потребують: строки самостійного врегулювання конфлікту інтересів, форма та порядок повідомлення про конфлікт інтересів, правила передачі публічними службовцями в управління іншим особам підприємств та корпоративних прав тощо.
У чинному Законі України «Про запобігання корупції» (далі — Закон № 1700-VII) окреслено основні різновиди конфлікту інтересів — потенційний і реальний — та запроваджено механізми протидії цьому явищу, проте нормативне визначення поняття «конфлікт інтересів» та/або «уявний конфлікт інтересів» відсутнє. Відповідно до Закону № 1700-VII реальним конфліктом інтересів є суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень. Потенційний конфлікт інтересів полягає в наявності в особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Читайте також: Трохи про сутяжництво
Спільною ознакою законодавчого визначення реального та потенційного конфлікту інтересів є наявність приватного інтересу особи та його зв’язку зі службовими чи представницькими повноваженнями. Критерієм розмежування видів конфлікту інтересів є характер та ступінь впливу такого зв’язку на службову діяльність. Так, реальний конфлікт інтересів характеризується вже сформованою суперечністю між приватним інтересом та повноваженнями особи, яка не має абстрактного чи гіпотетичного характеру, а безпосередньо впливає на процес прийняття рішень або на вчинення чи невчинення конкретних дій. Ключовою ознакою реального конфлікту є фактичний вплив цієї суперечності на об’єктивність чи неупередженість поведінки посадової особи, що свідчить про настання негативних наслідків для належного виконання нею службових функцій. Натомість потенційний конфлікт інтересів відображає ситуацію, за якої приватний інтерес уже існує, однак його вплив на прийняття рішень або вчинення чи невчинення дій ще не реалізувався. Такий конфлікт має імовірнісний характер — приватний інтерес лише може вплинути на об’єктивність або неупередженість особи у майбутньому (ідеться не про наявну суперечність, а про ризик її виникнення за певних умов). Відмінність між реальним і потенційним конфліктом інтересів полягає насамперед у часовому та функціональному вимірах: реальний конфлікт фіксує вже наявний вплив приватного інтересу на службову поведінку, тоді як потенційний конфлікт відображає ситуацію, у якій існують передумови для такого впливу, але він ще не настав.
Відповідно до частини першої статті 29 Закону № 1700-VII зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів здійснюється шляхом: 1) усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів; 2) застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняттям рішень; 3) обмеження доступу особи до певної інформації; 4) перегляду обсягу службових повноважень особи; 5) переведення особи на іншу посаду; 6) звільнення особи.
З наукового погляду, конфлікт інтересів завжди є ситуацією, зміст якої формується сукупністю різноманітних обставин, що визначають умови функціонування особи на певному етапі організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських дій і мають значення для обрання і реалізації оптимальних засобів здійснення управлінських функцій. Усвідомлення цього контексту дає розуміння багатогранності проблематики та спектру правового регулювання ситуацій довкола конфліктів інтересів. Виокремлення і класифікація типових ситуацій із множини можливих обставин зумовлюють появу різних дефініцій цього поняття та сприяють подальшому розширенню підходів до їх систематизації.
У європейській правотворчій практиці для розуміння конфлікту інтересів широко застосовується підхід, запропонований Організацією економічного співробітництва та розвитку (далі — ОЕСР), згідно з яким конфлікт інтересів визначається як суперечність між державними обов’язками та приватними інтересами публічної посадової особи. Такий конфлікт виникає тоді, коли приватні інтереси державного службовця можуть неналежним чином впливати на виконання ним своїх службових обов’язків і функцій.
Уявний конфлікт інтересів виокремлено в Керівних принципах ОЕСР щодо управління конфліктами інтересів на державній службі. Конфлікт інтересів вважається уявним у випадку, коли існують підстави вважати, що приватні інтереси посадової особи можуть неправомірно вплинути на належне виконання нею службових повноважень, хоча фактично такого впливу не відбувається. В інтересах забезпечення довіри суспільства до публічних інституцій міжнародні стандарти доброчесності, встановлені ОЕСР, передбачають, що публічні службовці повинні дотримуватися комплексу фундаментальних принципів врегулювання конфлікту інтересів, спрямованих на гарантування неупередженості виконання службових функцій. Інституційний вимір політики доброчесності передбачає створення в органах державної влади середовища, яке системно запобігає виникненню конфліктів інтересів. Для цього організації повинні впроваджувати належні управлінські процедури, внутрішні політики та практики, спрямовані на своєчасне виявлення, розкриття та врегулювання таких ситуацій.
Організаційні механізми мають стимулювати службовців відкрито повідомляти про конфлікти інтересів і обговорювати їх, а також передбачати належні заходи для захисту розкритої інформації від можливого неправомірного використання третіми особами.
Забезпечення функціонування ключових превентивних інструментів у протидії корупції, зокрема запровадження ефективних правил щодо виявлення та врегулювання конфліктів інтересів у публічному секторі та щодо правомірної взаємодії між приватним і публічним секторами перебуває на порядку денному ЄК. Так, Регламентом (ЄС, Євратом) 2024/2509 Європейського Парламенту та Ради від 23 вересня 2024 року про фінансові правила, що застосовуються до загального бюджету ЄС (далі — Фінансовий регламент ЄС) визначено рамки запобігання конфлікту інтересів у межах бюджетного процесу ЄС, що охоплює широке коло фінансових суб’єктів, зокрема всі інституції ЄС, а також інших осіб, включно з національними органами влади на всіх рівнях держав-членів ЄС, які залучені до управління коштами Союзу, незалежно від моделі їх адміністрування та на будь-якій стадії бюджетного циклу, включно з плануванням, аудитом і контролем (стаття 61 Фінансового регламенту ЄС). Документом заборонено фінансовим суб’єктам вчиняти дії, які можуть призвести до конфлікту їхніх власних (приватних) інтересів з інтересами ЄС. Вони також зобов’язані вживати належних заходів для запобігання виникненню конфлікту інтересів у межах своїх функцій та врегульовувати ситуації, які об’єктивно можуть сприйматися як конфлікт інтересів.
Аналіз нормативних джерел окремих держав-членів ЄС (Данії, Нідерландів, Словенії, Хорватії) дозволяє стверджувати, що моделі правового регулювання уявного конфлікту інтересів різняться за рівнем формалізації та способом імплементації, що демонструє різноманіття національних практик і правових традицій.
До першого типу належить система, де існують законодавчі обмеження для державних службовців щодо уявного конфлікту інтересів, без законодавчого визначення поняття конфлікту інтересів. Така модель побудована за принципом загального нормативно-правового регулювання, за якого відповідні ситуації охоплюються системою універсальних адміністративно-правових вимог до належної поведінки посадових осіб. Так, законодавство Нідерландів і Данії не містить формального визначення поняття конфлікту інтересів або його розмежування на реальний, потенційний чи уявний. Відсутність чіткої нормативної дефініції означає, що регулювання уявного конфлікту інтересів у цих державах здійснюється опосередковано через загальні принципи неупередженості, обмеження певних дій посадових осіб та зобов’язання уникати ситуацій, що можуть ставити під сумнів об’єктивність і неупередженість виконання службових функцій. Наприклад, у Нідерландах Законом про державних службовців 2017 року встановлено нормативні обмеження, зокрема щодо:
1) здійснення діяльності, здатної вплинути на належне виконання службових повноважень;
2) прямої чи опосередкованої участі у господарських договорах, які укладаються у межах діяльності відповідного органу державної влади, без дозволу керівника цього органу;
3) володіння фінансовими інтересами чи цінними паперами або здійснення операцій із ними, якщо це може вплинути на службову неупередженість;
4) набуття фінансових інтересів, які роботодавцем визначені як несумісні з посадою;
5) отримання чи вимагання подарунків, винагороди або компенсації від третіх осіб, з якими посадова особа взаємодіє у рамках службових відносин.
У розумінні цього Закону державним службовцем визначається особа, яка: перебуває на державній службі на підставі трудового договору, зокрема в органах державної влади, а також інших органах, що наділені регуляторними повноваженнями; здійснює трудову діяльність у юридичних особах приватної форми власності, якщо один з органів управління такої юридичної особи наділений публічно-владними повноваженнями, реалізація яких становить основний зміст її діяльності; виконує у зазначених органах та установах публічні функції без права на отримання винагороди.
Читайте також: Щодо нарахування та виплати надбавки за вислугу років
На відміну від першої моделі правового регулювання уявного конфлікту (опосередкованої), яка базується на загальних принципах неупередженості та заборонах щодо здійснення певних дій посадовими особами, а уявна форма охоплюється опосередковано через виникнення сумнівів у неупередженості, друга модель (формалізована) передбачає пряме законодавче визначення поняття конфлікту інтересів, у якому поєднуються реальний, потенційний та уявний аспекти в єдину правову конструкцію або, навпаки, чітко розмежовуються. Приклади такої моделі є в законодавстві Словенії та Хорватії, яке містить поняття конфлікту інтересів.
У законодавстві держав-членів ЄС відсутні уніфіковані законодавчої моделі й варіативність юридичних конструкцій, що відображають вимоги доброчесності та попередження корупційних ризиків у публічному секторі. Тому правову природу уявного конфлікту інтересів визначають стандарти Організації економічного співробітництва та розвитку, згідно з якими уявний конфлікт інтересів має місце тоді, коли існують підстави вважати, що приватні інтереси посадової особи здатні неправомірно вплинути на належне виконання нею службових обов’язків. Нормативні підходи до визначення поняття конфлікту інтересів у національних правових системах держав-членів ЄС засвідчили існування двох основних моделей (опосередкованої та формалізованої) правового регулювання уявного конфлікту інтересів та його впливу на забезпечення публічної доброчесності.
Перша модель (Нідерланди, Данія). Характеризується непрямим, опосередкованим регулюванням уявного конфлікту інтересів через загальні принципи неупередженості, заборони певних дій та зобов’язання уникати 16 ситуацій, що можуть викликати сумніви в об’єктивності прийняття публічних рішень або виконання службових обов’язків. У цих державах відсутнє чітке законодавче визначення поняття конфлікту інтересів (включно з його уявною формою), а акцент робиться на превентивних заборонах, етичних стандартах та відповідальності роботодавців щодо запобігання конфліктам інтересів. Такий підхід є менш формалізованим, більш гнучким і спирається на внутрішні механізми адміністративного контролю.
Друга модель (Словенія, Хорватія). Демонструє високий ступінь формалізації та націленості на запобігання конфліктів інтересів. Уявний конфлікт інтересів визнається як ситуація, що створює враження або обґрунтовано сприймається як вплив приватних інтересів на виконання публічних функцій. Ця модель передбачає функціонування незалежних органів (Комісія з питань запобігання корупції у Словенії, Комісія з вирішення конфліктів інтересів у Хорватії), які виконують контрольно-наглядові, консультативні, освітні та правозастосовні функції.
Обидві моделі відповідають рекомендаціям Організації економічного співробітництва та розвитку щодо необхідності врахування не лише фактичного, а уявного впливу приватних інтересів, однак різняться за ступенем формалізації правил, методами врегулювання конфлікту інтересів, роллю та повноваженнями державних і спеціалізованих органів контролю. Перспективи законодавчого забезпечення запобігання й урегулювання уявного конфлікту інтересів в Україні пов’язані із прийняттям проєкту Закону України «Про внесення змін до Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України щодо визначення особливостей застосування антикорупційних обмежень та врегулювання конфлікту інтересів в умовах проходження військової служби» (реєстр. № 13712 від 29.08.2025); уніфікацією законодавчих положень щодо забезпечення невідворотності відповідальності за корупційні правопорушення та виконанням рекомендацій ЄК, представлених у Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення ЄС 2025 року, щодо виявлення та врегулювання конфлікту інтересів, забезпечення прозорості діяльності органів державної влади у взаємодії з інституціями громадянського суспільства та бізнесу, посилення інституційної спроможності антикорупційних органів.
Підготував Лесь Курінний
Джерело: Юридичний вісник України
