Думка експерта
Посада «Генерального прокурора»: чи настав час для розбудови її нової конституційно-правової моделі?
Микола РУДЕНКО, професор кафедри конституційного права Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля, доктор юридичних наук, професор, почесний працівник прокуратури України, спеціально для ЮВУ
Історичним підґрунтям становлення посади Генерального прокурора на теренах незалежної України є вітчизняні традиції державотворення, пов’язані, насамперед, із централізацією прокурорської системи. Нашій країні за роки незалежності взагалі не щастило з очільниками прокурорського відомства, тому й невипадково кількість генеральних прокурорів на сьогодні припала на число тринадцять. Причому жоден із них не пропрацював на посаді встановленого Конституцією п’ятирічного (з 2016 року — шестирічного) терміну, що, звісно, дуже погано, адже серйозна конституційна норма через її систематичне невиконання перетворюється на фікцію. Цю кадрову проблему в Україні прийнято пов’язувати з постійною зміною розташування політичних сил: яка з них при владі, такого вона й призначає собі Генерального прокурора, що міг би гарантувати її безпеку.
Щодо порядку призначення (звільненя) Генерального прокурора: як було і як є
Нагадаю, в перші роки незалежності України Генеральний прокурор призначався Верховною Радою, причому в період так званого Конституційного договору 1995—1996 рр. — за поданням Президента України. Конституцією 1996 року було передбачено протилежну послідовність, а саме призначення Генерального прокурора Президентом за згодою Верховної Ради України, а за конституційними змінами 2016 року (щодо правосуддя) — й звільнення Генерального прокурора з посади за її згодою. Отже, існуючий порядок призначення (звільнення) Генерального прокурора передбачає задіяння в цьому процесі двох вищих центрів влади: Верховної Ради та Президента України. Верховна Рада України може також висловити недовіру Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади. При такому підході політично незаанґажованим Генпрокурор бути не може, адже де-факто стає виконавцем політичної волі або Президента, або Верховної Ради України, що, звичайно, неправильно. Врахування саме цих положень обумовлює в подальшому необхідність стисло дослідити деякі обставини щодо передумов призначення, строку повноважень та підстав звільнення кожного Генерального прокурора як національного публічного діяча.
Хто й коли очолював ГПУ
Відомо, що першим Генеральним прокурором України був Віктор Іванович Шишкін, який перебував на цій посаді в період з 4 вересня 1991 по 21 жовтня 1993 рр. Саме 4 вересня 1991 року постановами Верховної Ради України № 1478 та № 1478а були припинені повноваження Прокурора Української РСР Михайла Олексійовича Потебенька та призначено Генеральним прокурором України В. І. Шишкіна. На цей момент він був народним депутатом першого демократичного скликання ВРУ, а ще раніше — працював заступником голови Кіровоградського обласного суду. До речі, мандат народного депутата на той час мав й М. О. Потебенько, який 24.08.1991-го голосував проти незалежності України.
Той період не відзначився розслідуванням «гучних справ», але запам’ятався відомчими конфліктами, сутичками навколо уряду та Генеральної прокуратури України. Генпрокурор опинився поміж двох вогнів: з одного боку, його відставки стали вимагати депутати, що підтримували Ю. О. Гайсинського (першого заступника Генерального прокурора, теж народного депутата). З іншого — позиція В. Шишкіна не задовольняла деяких представників виконавчої влади. У підсумку вузол двовладдя й розколу в Генпрокуратурі було розрубано в 1993 році на восьмій сесії Верховної Ради, коли депутати проголосували за звільнення В. Шишкіна з посади Генерального прокурора України, а Ю. Гайсинського — з посади першого заступника Генпрокурора за серйозні недоліки в керівництві органами прокуратури України.
У період з 21.10.1993 по 19.10.1995 року посаду Генерального прокурора України обіймав Владислав Володимирович Дацюк, досвідчений та авторитетний у прокурорських колах працівник. Його перебування на посаді припало на пік протистояння протилежних політичних сил. Це був час підписання Конституційного договору, чергових парламентських та дострокових президентських виборів — ідеальний період для «війни компроматів». У новообраному (в 1994 році) парламенті розпалилася боротьба між правими та лівими за керівні посади. Виконавши «замовлення» націонал-демократів і кинувши тінь на спікера ВРУ Олександра Мороза та його заступника О. Ткаченка, В. Дацюк став супротивником лівого крила парламенту, і цим, по суті, прирік себе на відставку. Для цього знайшовся й формальний привід — звіт Генерального прокурора перед парламентом. Постановою Верховної Ради від 19 жовтня 1995 року другий Генпрокурор незалежної України був звільнений з посади за грубі порушення виконання службових обов’язків.
Упродовж наступних двох років із 19.10.1995 по 22.07.1997 року на посаді Генеральну прокуратуру України очолював Григорій Трохимович Ворсінов, кадровий прокурорський працівник. Перебування третього Генпрокурора у владі припало на легендарну «епоху Павла Лазаренка». І це невипадково, адже Генерального прокурора вважали людиною «дніпропетровської команди». І вже перші рішення Г. Ворсінова в політично заанґажованих справах стали причиною загострення його відносин із головою профільного комітету Верховної Ради України Григорієм Омельченком, окрім цього він виявився втягнутим у суперечку між Президентом та Кабміном, з одного боку, і парламентом — з іншого, з приводу передачі приміщення на вул. Банковій 5/7 щойно створеному Конституційному Суду України. Інакше кажучи, Верховній Раді потрібен був прояв політичної приналежності Генпрокурора. Не з’ясувавши його остаточної позиції з цього приводу, група депутатів почала активну кампанію щодо відставки Г. Ворсінова, яка не змусила себе довго чекати. І вже 27 липня 1997 р. Указом Президента України Л. Кучми № 669/97 він був звільнений з посади у зв’язку з виходом на пенсію.
Та, мабуть, у найбільш невизначеному становищі (знову ж таки, через позицію народних депутатів) опинився виконувач обов’язків Генерального прокурора України (з 22 липня 1997 по 24 квітня 1998 рр.) Олег Михайлович Литвак. На момент призначення виконувача обов’язків Гепрокурора він був директором Національного бюро розслідувань (так і не створеного на той час), а до цього — працював в органах прокуратури. Олег Литвак запам’ятався своєю принциповістю, тож він точно не вписувався в рамки «кишенькового прокурора». Водночас, саме цей період характеризується активним зверненням народних обранців до Генпрокуратури, втручанням у хід досудового слідства тощо. Можливо, в цьому причина «несхвалення» його роботи депутатським корпусом. Президент Л. Кучма тричі (!) вносив до Верховної Ради другого скликання подання про призначення Олега Литвака Генеральним прокурором України і вони щоразу відхилялись. Як результат — прокуратура України тривалий час залишалася без легітимного керівника. Про шкідливість такої ситуації в державі я писав ще в далекому 1998-му в окремій публікації, пропонуючи, зокрема, висунення кандидата на посаду Генерального прокурора України Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури.
У період із липня 1998 по 30 квітня 2002 рр. посаду Генерального прокурора України обіймав уже згаданий Михайло Потебенько. Як недивно, але четвертий Генпрокурор протримався на посаді довше за всіх своїх попередників (майже чотири роки), адже найбільше влаштовував на той час провідних політиків. Сам Потребенько та його підлеглі не загострювали відносин із жодною з гілок влади. Як виняток можна назвати хіба що його заступницю Ольгу Колінько, яка в порядку загального нагляду за дотриманням законності «дістала» багатьох сильних світу цього. Зробивши в березні 2002 року всупереч принципу політичної нейтральності прокуратури вибір на користь Компартії (20-й у її відкритому виборчому списку), Михайло Потебенько пересів із прокурорського крісла в депутатське, тобто був звільнений з посади у зв’язку з обранням народним депутатом четвертого скликання.
Далі упродовж нетривалого періоду з 6 липня 2002 по 29 жовтня 2003 р. ГПУ очолював Святослав Михайлович Піскун, який на момент призначення на посаду був заступником голови Державної податкової адміністрації України, начальником Слідчого управління податкової міліції, а на початку своєї кар’єри працював в органах прокуратури. П’ятий Генпрокурор широко інформував громадськість про хід розслідування «резонансних справ», зокрема вперше (нарешті!) повідомив про те, що вбивство в 2000 році журналіста Георгія Ґонґадзе мало політичне підґрунтя (тим самим кинувши тінь на Адміністрацію Президента), що Генпрокуратура обов’язково зробить міжнародну експертизу плівок Мельниченка тощо. Несподівано, 29 жовтня 2003 року, С. Піскун був звільнений з посади Указом Президента Л. Кучми за незадовільну роботу.
На посаді Генпрокурора працював із 18 листопада 2003 по 9 грудня 2004 рр. Геннадій Андрійович Васильєв, досвідчений прокурорський працівник та політик. Свого часу, у 1988 —1991 роках — він був заступником прокурора УРСР, у 1991—1996, а також 1997 — 1998 рр. працював прокурором Донецької області, у 1998 р. обраний депутатом Верховної Ради. На чергових виборах у 2002-му знову був обраний до парламенту, де обійняв посаду першого віце-спікера.
Перші кроки новопризначеного Генерального прокурора давали зрозуміти, що попереду прокуратуру чекають реформи. Адже багато хто з політиків хотів бачити в прокуратурі не правозахисний, а репресивний, каральний орган. Тому Г. Васильєв докладав багато зусиль, щоб докорінно змінити ситуацію. Автор цих рядків, працюючи в той час проректором Академії прокуратури при Генеральній прокуратурі України, відчував саме такий підхід Генерального прокурора до прийняття рішень, його витончене мислення логічно співпадало з етапами здійснення прокурорської реформи тощо. Інакше кажучи, Президент Л. Кучма, напевно, знав, кого призначати шостим Генпрокурором у країні. Неймовірно, але факт: на початку акцій протесту, пов’язаних із черговими президентськими виборами, 9 грудня 2004 року, Г. Васильєва було звільнено з посади за власним бажанням.
Святе місце, як відомо, порожнім не буває. Й наступного дня, 10 грудня 2004-року, на посаді Генерального прокурора України відновлено Святослава Піскуна (на підставі рішення Печерського районного суду м. Києва). Нагадаю, це був час «Помаранчевої революції», одна з найвизначніших подій у життєдіяльності українського суспільства. Тому новий (старий) Генпрокурор наголосив на необхідності швидкого та прозорого розслідування низки злочинів, що набули резонансу як в Україні, так і за її межами. Перш за все, це стосувалося справ щодо вбивства Ґонґадзе, отруєння новообраного Президента В. Ющенка, фальсифікації президентських виборів, проявів сепаратизму. Проте вже 14 жовтня 2005 року його знову було звільнено з посади, причому з таким же формулюванням, як і в 2003- му, — «за незадовільну роботу». За висловлюванням глави держави діяльність Генпрокуратури в той час представляла собою здебільшого «центр політичної амністії, а не верховенства права».
Піскуна на Різницькій замінив Олександр Іванович Медведько (перебував на посаді з листопада 2005 по листопад 2010 рр.), кадровий прокурорський працівник. Представляючи його колективу ГПУ, Президент В. Ющенко зажадав від останнього незаангажованості, відданості закону і праву, а не жонглювання судовими рішеннями (мався на увазі попередник), а ще побажав, аби його «не смикали» лідери політичних парламентських партій. У подальшому, 26 квітня 2007 року, Президент буде змушен ий відмінити свої укази від 14.10.2005 р. (про звільнення С. Піскуна) і від 04.11.2005 р. (та про призначення О. Медведька) — на виконання ухвали Шевченківського районного суду м. Києва, тобто Святослав Піскун знову (вдруге) був відновлений на посаді Генерального прокурора України. Доцільно зазначити, що 30 травня того ж року, ВРУ п’ятого скликання, депутатом якої став С. Піскун, відмовила в згоді Президенту на його звільнення. З метою подолання прокурорського двовладдя 1 червня 2007 року Віктор Ющенко відновив дію свого Указу від 04.11.2005 р. (про призначення О. І. Медведька Генеральним прокурором України). У результаті С. Піскун залишився в двох іпостасях: і як народний депутат п’ятого скликання, і як незвільнений Генеральний прокурор України при чинному наступнику.
Олександр Медведько обіймав посаду Генерального прокурора України майже конституційний строк (з відповідною перервою), адже виявився компромісною фігурою для усіх гілок влади. Опонуючи йому під час захисту його кандидатської дисертації «Організаційно-управлінські функції та повноваження Генерального прокурора України» у 2010 році в Національному університеті «Одеська юридична академія», мені доводилося констатувати недосконалість конституційної процедури, за якою Генеральний прокурор України призначається на посаду Президентом за погодженням із Верховною Радою, а звільняється з посади Президентом, коли той вважає за потрібне. У зв’язку з цим виникало природне запитання (залишається актуальним і на сьогодні): як може нормально працювати Генпрокурор, якщо він не знає, коли й за що його звільнять? Адже, починаючи з Григорія Ворсінова, Президент взагалі не вважав за необхідне зазначати про чіткі підстави такого звільнення. Тож громадськість і не здогадується, чим керується Президент, коли призначає та звільняє Генерального прокурора. Інакше кажучи, на перешкоді об’єктивності інколи, насамперед, стає непрозорість процедури погодження кандидата на посаду Генерального прокурора в Адміністрації (нині — Офісі) Президента України.
За часів президентства Віктора Януковича (у період з 04.11.2010 до 22.02.2014-го) на посаді Генерального прокурора України перебував Віктор Павлович Пшонка, кадровий прокурорський працівник. Сумісність четвертого Президента та восьмого Генпрокурора як двох політичних діячів була стовідсотковою. Вони мали безліч спільних інтересів, гонитва за якими викликала в них порозуміння й відчуття взаємної підтримки. Проте масові акції протесту, які розпочалися в листопаді 2013 року, призвели до усунення в лютому 2014 року В. Януковича з посади Президента України. Верховна Рада сьомого скликання взяла на себе усю відповідальність за подальший стан у державі. Зокрема постановою № 1755-VII від 22.02.2014 року Верховна Рада вперше в новітній історії України висловила недовіру Генеральному прокурору В. П. Пшонці, що мало наслідком його відставку з посади.
У цей критичний час Революції Гідності 24 лютого 2014 року виконувачем обов’язків Генерального прокурора України було призначено народного депутата від ВО «Свобода», першого заступника глави комітету ВРУ з питань верховенства права і правосуддя Олега Ігоровича Махніцького, який перебував у статусі в. о. Генпрокурора до 19 червня 2014 року. Доцільно зазначити, що на початку своєї кар’єри О. Махніцький пропрацював два роки слідчим прокуратури, а потім займався адвокатською практикою.
З обранням у травні 2014 року на дострокових виборах Президентом України Петра Порошенка за його часів каденції на посаді Генерального прокурора перебували три особи; один із яких — кадровий прокурорський працівник, два інших — взагалі ніколи не працювали в органах прокуратури, що, звичайно, неправильно. Зокрема, з червня 2014-го по лютий 2015-го посаду Генерального прокурора України обіймав Віталій Григорович Ярема, який до цього був першим віце-прем’єр-міністром України, народним депутатом сьомого скликання, а ще раніше — кадровим працівником міліції. Представляючи його, Президент назвав два основних завдання, які дев’ятий Генпрокурор мав би реалізувати: перше — кардинальна зміна образу Генеральної прокуратури, другим глава держави називав рішучу боротьбу з корупцією. Ні першого, ні другого В. Ярема не зміг (не встиг) реалізувати, оскільки лютого 2015 року ВРУ восьмого скликання надала згоду на його звільнення з посади за власним бажанням.
Можна стверджувати, що за логікою інституту прокуратури В. Ярема, як колишній працівник міліції, нагляд за додержанням законності в діяльності якої (міліції) здійснював у той час Генеральний прокурор України і підлеглі йому прокурори, не мав би розглядатися кандидатом на посаду Генпрокурора (виникнення конфлікту інтересів). Експерт Ради Європи Дж. Гамільтон свого часу влучно відзначив потребу в тому, щоб спосіб пошуку кандидата на посаду Генерального прокурора користувався довірою громадськості та повагою представників суддівської і прокурорської професії. Навряд чи може розраховувати на такий авторитет особа, яка має заслуги в основному як «естрадний політик». Той, хто має авторитет у суспільстві, серед юридичної громадськості і прокурорського співтовариства, відчуватиме міцний ґрунт під ногами й буде впевнений, що згодом не стане жертвою закулісних інтриг. З такими міркуваннями слід цілком погодитись.
У подальшому з 15 лютого 2015 по 3 квітня 2016-року посаду Генерального прокурора України обіймав Віктор Миколайович Шокін, кадровий прокурорський працівник. За час свого перебування на посаді він започаткував реформу прокуратури в контексті щойно прийнятого нового Закону про прокуратуру, анонсував безкомпромісну боротьбу з корупцією та самоочищення прокурорської системи. Однак уже 29 березня 2016 року Верховна Рада ухвалила постанову про надання згоди на його звільнення з посади. За це рішення проголосували 289 народних депутатів із 339, зареєстрованих у сесійній залі. Представник Президента в парламенті Степан Кубів тоді нагадав, що глава держави вніс цей документ до ВРУ ще 22 лютого. За його даними, В. Шокін сам подав заяву про звільнення. До речі, США оперативно відреагували на цю новину, підтримавши таку згоду устами свого посла в Україні Джеффрі Пайєтта. «Неважливо, скільки допомоги міжнародне співтовариство надає Україні, неважливо, скільки коштів і технічної підтримки Україна отримує, бо стоїть перед викликом подолання корупції. Тому події в Раді зі звільненням дискредитованого Генпрокурора ми підтримуємо», — цитувало УНІАН слова дипломата. Залишається визначити наступника: хто зможе вибудувати довіру людей до Генпрокуратури?
Цим наступником Президент обирає Юрія Віталійовича Луценка, який перебував на посаді Генерального прокурора України понад три роки з 12 травня 2016 по 29 серпня 2019-го. На момент призначення на посаду він був лідером депутатської фракції блоку Петра Порошенка в парламенті. Варто зазначити, що призначення Ю. Луценка виявилося найскандальнішим за всю історію існуючого порядку призначення Генерального прокурора. Адже одного дня, 12 травня 2016 року, Верховною Радою поспіхом були внесені зміни до діючого закону про прокуратуру щодо необов’язковості наявності вищої юридичної освіти для кандидата на посаду Генерального прокурора України (Луценко такої освіти не мав), водночас ці зміни практично одразу були надруковані в газеті «Голос України», була також надана згода ВРУ на це призначення, та видано відповідний Указ Президента. І хоча одинадцятий Генпрокурор заявив про те, що прийшов у прокуратуру на півтора — два роки для здійснення швидких та радикальних реформ, керуючись принципом «трава пробиває асфальт», на посаді він протримався до 29 серпня 2019 року, коли новообрана ВР (дев’ятого скликання) надала згоду Президенту України Володимиру Зеленському на його звільнення з посади.
У головному офісі ГПУ на Різницькій його замінив Руслан Георгійович Рябошапка (найменший строк повноважень з усіх Генеральних прокурорів — із 29 серпня 2019 по 5 березня 2020 р.). Як правник дванадцятий Генпрокурор запровадив нову реформу прокуратури, проте, як уже зазначалося, вже 5 березня цього року Верховна Рада на позачерговому засіданні висловила йому недовіру (другий випадок у правозастосуванні), що мало наслідком його відставку з посади. У контексті дослідження заслуговує на увагу виступ Руслана Рябошапки в парламенті, який слушно зазначив: «… Двадцять вісім років українська прокуратура була інструментом тиску та політичних репресій, і в цій залі є люди, які відчули це на собі. Двадцять вісім років ця інституція не мала жодної довіри до людей. Двадцять вісім років прокуратура була джерелом власного збагачення для обраних, як результат — олігархи в прокурорських погонах», — завив він, підкресливши, що на шляху реформи прокуратури за цей час зроблено більше, ніж за попередні 28 років. Причиною його відставки є те, що він не став нічиїм «слугою», а був і є незалежним. «А незалежного прокурора не можна змусити, його можна тільки звільнити. І я йду. Але я йду для того, щоб повернутися», — заявив він і залишив залу, проігнорувавши нагадування голови парламенту, що також потрібно відповісти на запитання народних депутатів.
17 березня поточного року в Україні призначено тринадцятого Генерального прокурора. І вперше в історії ним стала жінка — відома юристка Ірина Валентинівна Венедіктова. Подання Президента про призначення нового Генпрокурора на позачерговому засіданні парламенту підтримали 269 народних депутатів. Під час свого виступу в Верховній Раді Генпрокурорка запевнила, що виконуватиме свої обов’язки чесно і сумлінно, обіцяла не продавати справи, не зливати їх, не повертати прокурорських перевертнів, обіцяла прокурорам відновити потужну державну інституцію, щоб вони відчували себе незалежними, захищеними, потрібними цій державі. Вона обіцяла стояти на засадах верховенства права, будувати прокуратуру за міжнародними стандартами…
Підсумовуючи певною мірою викладене, можна дійти висновку, що успішна діяльність Генерального прокурора потребує нових гарантій незалежності та відсутності побічних факторів, які б її підривали. Невідомо, чи змогли б Генеральні прокурори протриматися на своїй посаді протягом встановленого строку, якби не підтримували жодної з влад. Можливо, якщо б у нашій країні існувала інша нормативноправова база їх призначення (звільнення), а Генпрокурор був би вільним від політичних уподобань. Тому настав час для розбудови нової конституційно-правової моделі посади Генерального прокурора.
Усвідомлюючи дискусійність обговорюваної проблеми та з огляду на реорганізацію прокуратури (у 2014 році) та її трансформацію (у 2016-му) до Розділу VIII «Правосуддя» Конституції як суміжного правового інституту судової влади (правосуддя), ця посада має стати суто процесуальною (адміністративною), подібно до статусу Голови Верховного Суду. Це повинно розв’язати проблему невідповідності сучасного конституційно-правового статусу Генерального прокурора положенням ст. 6 Основного Закону, які закріплюють поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Залишати надалі цю посаду політико-правовою (з наслідками конституційно-політичної відповідальності), тобто проводити, наприклад, аналогію між відставкою членів уряду і Генерального прокурора для обґрунтування можливості віднесення його до категорії політичних діячів, немає жодних підстав.
З метою нівелювання політичної складової у процесі призначення (звільнення) Генерального прокурора доцільно було би здійснювати це призначення і звільнення не за участі Верховної Ради України, а Вищої ради правосуддя. Зокрема, призначення Генерального прокурора Президентом України мало би відбуватися за її (ВРП) поданням із кандидатів, попередньо рекомендованих їй Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури. Саме такий механізм (порядок) призначення Генерального прокурора, в якому беруть участь органи суддівського врядування та прокурорського співтовариства, передбачено, наприклад, у Болгарії, Іспанії, Польщі. Вища рада правосуддя мала би також надавати й висновок щодо виконання Генеральним прокурором своїх професійних обов’язків у разі дострокового припинення ним повноважень. Звичайно, це питання вимагає свого вирішення на законодавчому рівні, передусім шляхом внесення відповідних змін до статей 85, 106, 130, 131-1 Конституції України.
Законодавчі заходи мають бути спрямовані на те, щоб запобігти втручанню в організацію і діяльність прокуратури, як автономного органу судової влади (правосуддя) з боку Президента, хоч як би парадоксально це не звучало, виключити спроби усунути Генерального прокурора з посади без будь-якої мотивації або скасування указів про призначення його на посаду. Це ж саме має стосуватися й повноважень Верховної Ради, яка не повинна надавати таку ж оцінку намаганням Президента звільнити Генерального прокурора, висловити йому недовіру, тобто пошуку підстав для того, щоб позбутися «незручного Генпрокурора». Це сприятиме організації роботи прокурорського відомства таким чином, щоб органи прокуратури забезпечували належне та ефективне виконання головного обов’язку держави — утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Джерело: Юридичний вісник України
