В Україні
Імперативний мандат, або Сезон «полювання» партійних бонзів на нелояльних депутатів
Протягом останніх тижнів у Харківській обласній та міській радах сталися перші випадки застосування імперативного мандата по відношенню до депутатів (за ініціативи «Блоку Світличної «Разом» та «Партії Шарія», відповідно). Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» досліджує ці кейси як ймовірний початок «параду депутатських відкликань», оскільки передбачений законодавством «імунітет» депутатів спливає по завершенню першого року повноважень. Тобто для більшості місцевих рад України саме в останні тижні відкрився «сезон полювання» партійних керівників на нелояльних депутатів.
«Швидка допомога» партіям
Напередодні чергової сесії Харківської обласної ради, яка планувалася на 21 грудня, сталася непересічна подія — перше відкликання депутата в цій каденції: 13 грудня Харківська обласна територіальна виборча комісія позбавила депутатського мандату Вікторію Белявцеву та зареєструвала новим депутатом обласної ради Ніну Сільченко. Відповідно, за ініціативи партії «Блок Світличної «Разом» було створено прецедент застосування імперативного мандату в Харківській обласній раді.
Читайте також: Мандати на стіл: хто і як може позбавити народних депутатів повноважень?
В «депутатській рокіровці» Белявцева—Сільченко більше за все вражає її оперативність: лише 12 грудня на FB-сторінці «Блоку Світличної» з’явилася відповідна заява про ініціювання відкликання, а вже наступного дня обласна ТВК офіційно затвердила ротацію в депутатському корпусі.
Голова обласної організації партії Олександр Абрамов у своєму коментарі навів дві причини для ухвалення такого рішення — «відсутність прийому громадян» та «порушення зв’язку з партією» (зокрема, останні голосування, які йшли врозріз із позицією фракції). У свою чергу, стаття 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачає наступні підстави для запуску механізму імперативного мандату: 1) встановлення в судовому порядку факту порушення депутатом законів України; 2) невиконання без поважних причин депутатських обов’язків, зокрема пропуск більше половини пленарних засідань або засідань комісій; 3) невідповідність практичної діяльності основним принципам і положенням програми партії, від якої його було обрано; 4) невиконання депутатом зобов’язань щодо зустрічей з виборцями та звітування перед ними; 5) невходження або припинення членства депутата у фракції партії, від якої його було обрано.
Читайте також: Чи сумісний депутатський мандат з іншою діяльністю?
Таким чином, аргументи керівництва «Блоку Світличної» апелюють до 3-го та 4-го пунктів 37-ї статті закону. Взагалі, варто звернути увагу на вкрай широку базу формальних приводів задля позбавлення мандату, яку закон надає партіям. Зрештою, за бажання багато в чому можна вгледіти «невідповідність практичної діяльності депутата» принципам програми партії. Або ж пункт щодо «припинення членства у фракції»: якщо він означає не лише добровільний вихід депутата з фракції, але й виключення з фракції за ініціативою партії, то механізм імперативного мандату спрощується до того, що жодних інших формальних підстав шукати не потрібно.
Так чи інакше, юридично позиції будь-якої партії-ініціатора відкликання депутата будуть дуже потужними, і лише наявність політичної волі територіальної комісії може певним чином загальмувати чи навіть заблокувати процес. Звісно, ще залишається суд, хоча в першому наближенні діючий закон у цих питаннях є дуже лояльним саме до партій. До речі, прецедент повернення мандата через суд у Харкові стався в попередній каденції міської ради, коли позбавлений депутатства в травні 2016 року Андрій Лесик у серпні 2020 року повернув мандат рішенням суду останньої інстанції. Втім, відкликання тоді відбувалося за іншою процедурою і в іншому нормативно-правовому полі. Водночас стає зрозуміло, що судова тяганина в таких справах може тривати ледь не всю каденцію місцевої ради, тоді як місце позбавленої депутатства особи займає хтось із наступних кандидатів партійного списку.
Суть розбіжностей
Вікторія Белявцева була керівником штабу «Блоку Світличної» на минулорічних місцевих виборах, працювала помічником-консультантом народного депутата Юлії Світличної, очолювала фракцію в обласній раді. Однак, у вересні 2021 року склала повноваження голови фракції, пояснивши це на своїй FB-сторінці наступним чином: «заяву написала ще тиждень тому, адже маю нові напрямки руху».
Читайте також: Позбавлення мандата за прогули: спроба друга
Вочевидь, цим новим напрямом стало співробітництво з командою обласної держадміністрації Олександра Скакуна. Одинадцятого листопада воно формалізувалося — виконувач обов’язків голови ХОДА призначив Вікторію Белявцеву керівником апарату обласної адміністрації. Відповідно, в політичному сенсі відкликання Белявцевої можна вважати реакцією опозиційної партії на співпрацю свого депутата з керівництвом області. Сама вже екс-депутат прокоментувала це так: «Є команда, налаштована тільки на критику. В той же час, є особистості, які прагнуть розвитку регіону».
Зважаючи на те, що 15 грудня уряд погодив кандидатуру Олега Синєгубова на посаду голови Харківської обласної держадміністрації (тобто попри намагання деяких місцевих бізнесменів не затвердив Олександра Скакуна), — політична ставка Белявцевої тепер виглядає ще більш ризикованою.
Процедура не для всіх
Загалом, «Блок Світличної» анонсував понад 20 кейсів, по яких на наступному етапі партійної конференції будуть прийматися рішення щодо можливого відкликання депутатів місцевих рад. І, вочевидь, це далеко не поодинока ситуація, яка б стосувалася лише якоїсь однієї партії. Так, 15 грудня на FB-сторінці «Партії Шарія» та особистій сторінці її лідера з’явилося повідомлення про позбавлення мандатів депутатів міської ради Микити Роженка та Сергія Сироти. Водночас станом на 19 грудня сторінка територіальної виборчої комісії на офіційному сайті міської ради відповідної інформації не містить, а Роженко й Сирота залишаються в переліку депутатів на сайті. На відміну від напрочуд швидкої реакції обласної комісії, міська або ж штучно затягує процес, або ж просто не оприлюднила постанову на сайті. Хоча ідентичні за змістом постанови про реєстрацію наступних за списком кандидатів депутатами на сторінці є. Зважаючи на критичну ситуацію з інформаційною відкритістю в питаннях місцевих виборів, цілком можливо, що «оприлюднення» носило характер «розміщення на стенді офіційних матеріалів ТВК» — законодавство дозволяє й таке трактування «оприлюднення».
Але можливий й інший варіант. Можна припустити, що певний політичний зиск у затягуванні відкликання Роженка та Сироти отримувала б міська влада, зважаючи на майбутню сесію 22 грудня, на якій, мало, відбутися таємне голосування за кандидатуру нового секретаря міськради. Фракція «Партії Шарія» в міській раді є, в цілому, опозиційною — Анатолій Шарій на позачергових виборах мера відкрито підтримував Михайла Добкіна, натомість виключені з фракції депутати Роженко та Сирота часто голосували синхронно з «Блоком Кернеса». Відповідно, мова йде про додаткові два голоси за секретаря, якого запропонує Ігор Терехов — заради цієї мети лояльна до мера ТВК могла піти на спроби гальмування відкликання, принаймні, до 22 грудня.
Гостра фаза конфлікту Роженка й Сироти з керівництвом «Партії Шарія» припала на серпень 2021 року. Тоді Микиту Роженка було усунуто з посади керівника фракції в міській раді на користь Володимира Плетньова, який потім балотувався в мери від «Партії Шарія» та здобув 8 106 голосів (2,81%). Роженко дав інтерв’ю виданню «Страна.юа», в якому розкритикував і Плетньова, і самого Шарія, а себе назвав «іконою партії» (вірогідно, через напад та побиття націоналістами в червні 2020-го). При тому на своїй FB-сторінці Микита Роженко жодним чином не прокоментував інформацію про застосування до нього імперативного мандата з боку керівництва партії, водночас, 24 листопада зробив окремий детальний пост, який стосувався аналогічної ситуації в Маріупольській міській раді, де «Партія Шарія» також спробувала замінити своїх депутатів. Виходячи з посту Роженка, видно, що він не орієнтується в діючому законодавстві й не розуміє алгоритм імперативного мандату за ініціативи партії.
До речі, Маріуполь і Харків — не єдині міста, де в «Партії Шарія» виникла потреба в застосуванні імперативного мандата. Ідентичний до харківського кейс стався в міській раді Одеси, де керівництво політичної сили також звинуватило двох своїх депутатів (Олексія Нагаткіна та Ганну Шабанову) в співробітництві з мерією. Першого грудня Анатолій Шарій заявив про те, що Нагаткін і Шабанова позбавлені повноважень, водночас на останній сесії міськради 8 грудня обох можна знайти в переліку депутатів (щоправда, обидва були відсутні, однак нікого іншого на їхні місця «Партія Шарія» завести не змогла). В Маріупольській міськраді троє «відкликаних» за версією «Партії Шарія» депутатів також продовжують виконувати свої обов’язки і взяли участь в останній сесії.
З юридичної точки зору, саме в «Партії Шарія» можуть виникати проблеми із застосуванням імперативного мандату через те, що голова партії Ольга Шарій (дружина Анатолія Шарія) знаходиться під санкціями РНБО, та судячи з усього, перебуває не в Україні, через що процедури ухвалення рішень керівним органом партії можуть бути оскаржені в судовому порядку.
Ризики для голів громад
Можна припустити, що занурюючись від обласних та великих міських рад до рівня звичайних громад, де, здебільшого, формувалися широкі промерські коаліції з персональною кооптацією депутатів, зараз справді спостерігатиметься «парад відкликань». Фактично відбуватиметься централізація місцевої політики, коли популярні в регіоні партії, по франшизам яких проходили депутати, змушуватимуть мерів домовлятися на рівні обласного керівництва партії, а не безпосередньо з депутатами, які тепер ризикують втратити мандат.
Водночас не лише опозиційні партії стикаються з необхідністю відкликати місцевих депутатів, які пішли на співробітництво з чинною владою. Характерний коментар на цю тему дала нова голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк, анонсувавши створення спеціальної «дисциплінарної комісії», яка даватиме оцінку як народним, так і місцевим депутатам від пропрезидентської партії. В іншому інтерв’ю 1 грудня О. Шуляк додала: «Зараз збираємо інформацію про місцевих депутатів, щоб зрозуміти, до кого необхідно застосувати принцип імперативного мандата. Наприклад, є депутати місцевих рад, які обиралися від «Слуги народу», але не увійшли до фракції чи не виконують програми партії. Набір нових партійців — це зона відповідальності обласних організацій».
У цьому контексті варто згадати, що процедура відкликання в законодавстві передбачена не лише по відношенню до місцевих депутатів, але й до голів громад. Регулюється вона не Законом «Про статус депутатів місцевих рад», а статтею 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема в законі міститься наступний абзац: «Рішення про відкликання сільського, селищного, міського голови за народною ініціативою приймається за зверненням територіальної виборчої комісії вищим керівним органом партії, від місцевої організації якої його обрано». Сам алгоритм відкликання голови є складнішим, ніж імперативний мандат для депутатів, але за наявності відповідної політичної волі для партії влади він є цілком реальним.
Варто нагадати, що, зокрема, на Харківщині, за підсумками останніх місцевих виборів, 19 з 56-ти голів громад було обрано саме від «Слуги народу». Переважно, це були діючі голови громад, і можна припустити, що голосування виборців було особистісно-орієнтованим, а не свідченням підтримки партії (на відміну від парламентських виборів-2019). І зважаючи на такі (цілком очікувані) наміри центрального керівництва партії влади стосовно не лише депутатів, а й голів громад, можливо, більш далекоглядно в 2020 році вчинили не ті діючі мери, які пішли на чергові вибори під знаменами вже чергової для себе пропрезидентської партії, а ті, хто скористався залишеною для кандидатів на посаду голови опцією самовисування.
Висновки
Понад рік тому, ще до чергових місцевих виборів-2020, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» наводив результати теоретичного дослідження проблематики імперативного мандату для місцевого самоврядування України. Власне, всі його висновки-прогнози про «подвійну партизацію» (неможливість самовисування в депутати та жорсткий партійний імперативний мандат) справджуються в цій каденції місцевих рад. Після завершення «депутатського імунітету» на перший рік повноважень партійні керівники почали застосовувати механізм імперативного мандата по відношенню до нелояльних депутатів. Водночас і кейси з інших міст (зокрема Одеси та Маріуполя), і перші прецеденти на Харківщині свідчать, що не в усіх формально ідентичних випадках ситуація вирішується однаково. Якщо «Блок Світличної «Разом» зумів ледь не за день позбавити депутатства в облраді Вікторію Белявцеву й передати її мандат наступному кандидату з партійного списку, то подібні намагання «Партії Шарія» (в різних міських радах — не лише Харкова) гальмуються. Вочевидь, на вирішення цих питань впливають не лише статті Закону «Про статус депутатів місцевих рад», але й політичні чинники заангажованості міських ТВК на користь мерів, проти яких виступає «Партія Шарія».
Водночас нинішня редакція імперативного мандата виглядає занадто узагальненою. Наприклад, навіть на рівні Верховної Ради є диференціація: законом передбачена певна процедура «партійного імперативного мандату» стосовно депутатів, які обиралися за закритими списками партії, але не по відношенню до переможців в одномандатних округах. Виглядає доцільним певним чином диференціювати можливості імперативного мандата і на місцевому рівні: наприклад, унеможливити його застосування по відношенню до тих депутатів, які набрали певну кількість «персональних голосів» виборців. Це було б послідовно, бо фактично в місцевих радах цього скликання представлені дві групи депутатів, які зобов’язані здобуттям мандата стартово «прохідним» номерам у списках партій, а також ті, які «відкривали» списки, долаючи персональний бар’єр у 25% від виборчої квоти.
У цілому ж, головною вадою діючого механізму імперативного мандата можна вважати його докорінний відхід від базової логіки контролю над депутатами з боку виборців. Хоча законодавство формально й передбачає можливість відкликання депутатів саме за ініціативою громади, а не лише партій, однак, процедурно ці два шляхи неспівставні за своєю складністю. Нинішня редакція імперативного мандату виписана партійними керівниками в інтересах партійних керівників, а не громад. І хоча цілком можна зрозуміти логіку боротьби партійних босів із так званим «тушкуванням», принципи та алгоритми імперативного мандату потребують вдосконалення саме з точки зору більшої підзвітності депутатів виборцям, а не посилення партійної вертикалі та дисципліни в умовах, коли самі партії як суспільний інститут негативно сприймаються українськими громадянами.
Матеріал підготовлений у рамках проекту
«Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine»,
який реалізується за фінансової підтримки
Національного фонду в підтримку демократії (NED).
Джерело: Юридичний вісник України
