Думка експерта
Нові підходи до самостійності САП
З 1 січня 2024 р. в Україні вступає в дію Закон 3509-IX, який виводить Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (далі – САП) зі структури Офісу Генерального прокурора та реорганізує її в окремий орган прокуратури. Крім того, цим самим Законом внесено зміни до КПК, якими виключено зміни щодо строків розслідування кримінальних проваджень. Пропоную розібратися з усіма нововведеннями та їх доцільністю у статті.
Що таке САП?
На сьогодні САП – самостійний структурний підрозділ Офісу Генпрокурора, який здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності й досудового розслідування Національного антикорупційного бюро України (далі – НАБУ). Зокрема, на САП покладаються такі функції як: здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування НАБУ; підтримання державного обвинувачення в суді у відповідних провадженнях. Крім цього, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями, а також представництво у межах компетенції інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.
Григорій Мамка, депутат Верховної Ради України IX скликання, доктор юридичних наук, заслужений юрист України
Передумови прийняття законопроекту про САП
У вересні 2015 р. на виконання блоку антикорупційних реформ за наказом Генпрокурора України створено САП. Підрозділ розпочав свою роботу на правах департаменту Генеральної прокуратури. Зазначу, що за 8 років структура САП фактично не переглядалась. Генпрокурор за погодженням з Директором НАБУ утворює САП, визначає її структуру й штат. Призначення на адміністративні посади в САП також сфера діяльності Генпрокурора за результатами відкритого конкурсу. Що стосується призначення прокурорів САП, то це відповідальність її керівника за результатами відкритого конкурсу. Структура САП налічує центральний апарат і територіальні філії, в яких розташовані територіальні управління НАБУ.
Наразі особлива та прискіплива увага до реформи САП, зокрема, посилення її самостійності та незалежності зумовлена тим, що це частина євроінтеграційних зобов’язань України. З огляду на це урядом України було розроблено законопроект № 10060 на виконання цих зобов’язань.
Читайте також: Всі правові новели воєнного стану – у збірнику Lex.Воєнний стан
Зауважу, що після внесення альтернативних законопроектів та оцінок окремих положень урядового проекту на базі Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності у жовтні цього року було створено робочу групу, яка узгоджує між собою основний та альтернативні законопроекти. Тоді було прийнято за основу урядовий № 10060. Нагадаю, що 21 листопада 2023 р. проект прийнято за основу, а вже 8 грудня – в цілому. І в цей же день він був Президентом підписаний як Закон 3509-IX.
Що пропонує Закон 3509-IX?
По-перше, пропонується шляхом внесення змін до КПК, законів України «Про прокуратуру», «Про державну таємницю» виведення САП з підпорядкування Офісу Генпрокурора та створення окремого органу в системі прокуратури. По-друге, визначається, що САП є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. По-третє, в САП створюється підрозділ внутрішнього контролю, який проводить таємну перевірку доброчесності прокурорів САП. При цьому, на прокурорів САП поширюються положення розділу VI “Дисциплінарна відповідальність прокурора” Закону “Про прокуратуру”. По-четверте, в структурі САП окремо від Офісу Генпрокурора, утворюються такі підрозділи як: забезпечення документообігу, у тому числі канцелярія, режимно-секретної роботи, управління персоналом, внутрішнього контролю та інші підрозділи, які підпорядковуються керівнику САП. Натомість питання організації діяльності САП вирішуються наказами, які видаються керівником САП та є обов’язковими для виконання прокурорами та іншими працівниками САП.
Також повноваження Генпрокурора щодо САП обмежується можливістю видачі наказів про його утворення, а також про призначення членів конкурсної комісії й комісії з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудит САП). Однак, заступник Генерального прокурора – керівник САП (особа, яка виконує його обов’язки) підпорядковується безпосередньо Генпрокурору. Крім цього, надається право САП здійснювати міжнародне співробітництво. Зазначу, щодо кількості співробітників: їхня гранична кількість – 15% від граничної чисельності НАБУ. Тобто мова йде про 1000 осіб для НАБУ і 150 осіб для САП.
Читайте також: Нагальна потреба в комплексі заходів впливу на корупцію
До того ж призначення прокурорів САП здійснює його керівник самостійно без погодження з Генпрокурором, після проведення відповідних конкурсів. Конкурс на посаду керівника САП здійснюється конкурсною комісією, яка формується Генпрокурором з осіб які були подані: 3 особи від Ради прокурорів та 3 особи, запропоновані міжнародними організаціями, які надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.
Низка питань стосується й грошового забезпечення. Зокрема, посадовий оклад прокурорів САП не може бути меншим за посадовий оклад керівника структурного підрозділу центрального управління НАБУ, який проводить досудове розслідування. Тобто, 22 прожиткових мінімуму, встановленого для працездатних осіб на 1 січня календарного року, що становить – 46,24 тис.грн. Посадові оклади прокурорів встановлюються пропорційно до посадового окладу прокурора САП за такими коефіцієнтами: заступник Генерального прокурора – керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури – 2 посадові оклади прокурора (92,48 тис.грн). Перший заступник, заступник керівника САП – 1,4 посадового окладу прокурора (64,73 тис.грн). Керівник управління, заступник керівника управління САП – 1,3 посадового окладу прокурора. Керівник відділу САП – 1,25 посадового окладу прокурора. Заступник керівника відділу САП – 1,17 посадового окладу прокурора. Прокурор центрального апарату САП – 1,1 (50,86 тис.грн) посадового окладу прокурора. Посадовий оклад державних службовців САП встановлюється у розмірі, що дорівнює чотирьом розмірам посадового окладу, встановленого КМУ для працівників, які займають відповідні посади в центральних органах виконавчої влади. При цьому, прокурори та інші працівники САП отримують премії, надбавки та інші виплати, передбачені цим Законом “Про прокуратуру” та іншими законами.
Окреме питання стосується аудиту. Кожні два роки, але не частіше двох разів упродовж визначеного даним Законом строку повноважень керівника САП проводиться аудит ефективності діяльності органу. Зазначу, що висновок про неефективність діяльності САП є підставою для дострокового звільнення з цієї адміністративної посади. Оцінку проводить Комісія з проведення аудиту у складі трьох осіб, яких призначає Генеральний прокурор на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, що надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері протидії корупції. Члени Комісії повинні мати досвід роботи в органах досудового розслідування чи прокуратури, судах, адвокатській діяльності тощо.
Читайте також: Лідерство в запобіганні корупції, або Хто очолить НАЗК?
Щодо Прикінцевих положень, то ними визначена низка аспектів. Зокрема, чинний заступник Генерального прокурора – керівник САП залишається керівником САП, що утворюється на підставі цього Закону, та продовжує виконувати свої повноваження до закінчення строку, на який його призначено, або до звільнення його з адміністративної посади, або до припинення його повноважень на цій посаді у порядку, встановленому цим Законом. Особи, які обіймають посади першого заступника, заступника керівника САП, після переведення до САП, що утворюється на підставі цього Закону, продовжують здійснювати свої повноваження до звільнення їх з адміністративних посад або до припинення їх повноважень на цих посадах у порядку, встановленому цим Законом.
Прокурори та інші працівники САП як самостійного структурного підрозділу Офісу Генпрокурора переводяться за їх згодою на відповідні посади прокурорів та працівників САП, що утворюється на підставі цього Закону, за рішенням керівника САП відповідно до затверджених структури та штатного розпису. Однак, прокурори, у тому числі ті, які обіймають адміністративні посади, та інші працівники САП, які не надали згоди на переведення, за їх згодою можуть бути переведені до іншого підрозділу Офісу Генпрокурора або до обласної чи окружної прокуратури. САП, що утворюється на підставі цього Закону, передаються адміністративні будинки, транспортні засоби, засоби зв’язку і матеріально-технічного забезпечення, бази даних, інше майно, що використовувалися САП на момент державної реєстрації САП відповідно до цього Закону.
Читайте також: Війна і боротьба з корупцією. Робота антикорупційних органів під час воєнного стану
Встановлюється, що оперативно-розшукові справи, кримінальні провадження, судові справи, у яких нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, здійснення досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів держави здійснювали прокурори САП як самостійного структурного підрозділу Офісу Генпрокурора, з дня початку діяльності САП, утвореної на підставі цього Закону, вважаються такими, у яких відповідні функції здійснюють прокурори САП.
Також передбачається, що керівник САП уповноважений визначити день початку діяльності САП, утвореної на підставі цього Закону. Оголошення про початок діяльності САП оприлюднюється на офіційному вебсайті Офісу Генп урора. САП як самостійний структурний підрозділ Офісу Генпрокурора ліквідується Генеральним прокурором за поданням керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури у триденний строк з дня отримання такого подання Генпрокурором.
Що запропоновано змінами до КПК?
У прийнятому проекті у першому читанні змінами до КПК передбачалось лише покласти на керівника САП повноваження зі здійснення повноважень керівника органу прокуратури. Саме зміни до ст. 3 КПК. Натомість за наполяганням громадських антикорупційних діячів, було внесено ряд змін в КПК в порушення Закону “Про Регламент ВРУ”, якими виключено зміни щодо строків розслідування кримінальних проваджень, а саме виключено норму, що строк досудового розслідування з моменту внесення відомостей в ЄРДР до дня повідомлення особі про підозру – 12 місяців щодо нетяжкого злочину та 18 місяців щодо тяжкого й особливо тяжкого злочину.
Таким чином, пропонується встановити, що строк досудового розслідування потрібно обчислювати лише з моменту повідомлення особі про підозру до дня звернення до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності, клопотанням про закриття кримінального провадження або до дня ухвалення рішення про закриття кримінального провадження. Тобто, з 1 січня 2024 р. після внесення відомостей в ЄРДР про вчинення кримінального правопорушення орган досудового розслідування може розслідувати це кримінальне провадження скільки захоче без обмеження часу: 2, 5, 10, 15 років. Тому питання щодо ефективності роботи слідчих та прокурорів не зовсім зрозуміло як буде обраховуватись та за якими критеріями? Наявність строків досудового розслідування, а також можливості їх продовження (ч. 1 ст. 294 КПК України у чинній редакції) у провадженнях, де немає підозрюваного, наразі є одним з елементів контролю за законністю та якістю процесуальної діяльності на цьому етапі досудового розслідування.
Читайте також: «Замкнуте коло», або Що можуть означати критичні нападки на НАБУ і САП у справі за підозрою А. Коболєва?
Отже, прийняті запропоновані зміни до КПК на практиці призведуть до порушення принципу розумності строків кримінального провадження і, як наслідок, порушення прав потерпілих від кримінальних правопорушень. Такий законодавчий підхід не відповідає завданням кримінального провадження як вони визначені у ст. 2 КПК України, ані конституційним засадам, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.
На мою думку, САП в редакції Закону 3509-IX не буде повністю незалежною, оскільки зміни до КПК та Закону “Про прокуратуру” потребують внесення відповідних змін до Конституції України. Уточню, що на сьогодні ст. 131-1 Конституції чітко визначає, що в Україні є єдина прокуратура. Натомість немає поняття та згадки про окрему прокуратуру САП.
Більш того, Закон 3509-IX прямо суперечить ст. 8 Конституції, оскільки не було дотримано принципу верховенства права та його елементу – принципу правової визначеності. У тексті Закону наявно багато оціночних формулювань, таких як: «таємна перевірка доброчесності», «конфіденційні інтерв’ю з прокурорами та працівниками НАБУ тощо», «ефективність діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури», «бездоганна ділова репутація», «високі професійні та моральні якості», «суспільний авторитет», «значний досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції», «обґрунтовані сумніви», «найкраща професійна компетентність», «загальновизнаний та авторитетний експерт, який має багатий досвід, зацікавленість або відомий своїми діями на підтримку боротьби з корупцією».
Доповнення Закону України «Про прокуратуру» новою статтею 29-1, що визначає порядок добору кандидатів та їх призначення на посади у САП, призвело до того, що буде створено 2 конкурсні комісії (для призначення прокурорів САП, а також для призначення на адміністративні посади в САП). При цьому, ці комісії мають однакову назву, лише велика буква в слові «Конкурсна» для комісії з призначення на адміністративні посади в САП є різницею. На практиці це призведе до плутанини між ними.
Крім того, цією ж статтею пропонується встановити, що члени Конкурсної комісії з метою здійснення своїх повноважень матимуть право: збирати, перевіряти та аналізувати інформацію, у тому числі з обмеженим доступом (крім інформації, віднесеної до державної таємниці відповідно до Закону України «Про державну таємницю»); на період проведення конкурсу тимчасовий безкоштовний доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є органи державної влади для отримання інформації про кандидатів. Також цими змінами передбачається надати право членам Конкурсної комісії користуватися допомогою помічників – членів секретаріату Конкурсної комісії. Помічників пропонується зобов’язати забезпечувати захист і нерозголошення персональних даних, інформації з обмеженим доступом, що стала відома їм у зв’язку з виконанням відповідних обов’язків. При цьому статус як самого «секретаріату Конкурсної комісії», так і його «членів» ні законопроектом, а ні чинним Законом України «Про прокуратуру» не визначені. Таким чином, помічники членів Конкурсної комісії також матимуть доступ до отриманої інформації. За такої ситуації існують ризики поширення інформації з обмеженим доступом.
Читайте також: Яка незалежність потрібна САП?
Внаслідок реалізації положень Закону конфіденційна інформація стосовно кандидатів оброблятиметься певним колом суб’єктів у невизначеному законі обсягах й строків, і відповідна обробка персональних даних не буде передбачуваною та прогнозованою (щодо способів та обсягу) для володільців персональних даних. Це не відповідає частині другій ст. 32 Основного Закону, згідно з якою «не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини».
Отже, передбачена Законом можливість ознайомлення зі службовою інформацією членами Конкурсної комісії та їх помічниками (членами секретаріату Конкурсної комісії) нестиме загрозу національній безпеці України. Вважаю, що в умовах дії воєнного стану в Україні надання навіть мінімальної можливості іноземцям чи особам, що не є посадовими особами державних органів і не несуть визначену законом відповідальність, знайомитися з інформацією з обмеженим доступом є неприпустимою та взагалі шкідливою.
Щодо членів конкурсних комісій, а саме іноземців. Так, Законом на “постійній” основі пропонується надати таким особам входити до складу конкурсних комісій САП та аудиту. Але, Європейська Комісія «За демократію через право» у своєму висновку щодо внесення змін до законодавства, яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, від 9 грудня 2019 р. № 969/2019 зазначала, що органи за участю міжнародних та іноземних організацій можуть бути створені на перехідний період до досягнення запланованих результатів. Постійне існування такої системи може порушити питання конституційного суверенітету.
Читайте також: В Україні можна заробити на корупціонерах
Ще раз наголошую про скасування строків досудового розслідування. Звертаю увагу, що на сьогодні всі заяви про вчинення кримінального правопорушення вносяться по спрощеній процедурі, до ЄРДР, при цьому не досліджується чи є на це підстави. Однак, кожен громадянин після 1 січня 2024 р. звернувшись із відповідною заявою до органів досудового розслідування або прокуратури повинен розуміти, що кримінальне провадження може проводитись роками. А права потерпілого будуть постійно порушуватись неефективним досудовим розслідуванням. При цьому, за неналежне розслідування кримінального провадження немає відповідальності.
Ще одним “каменем спотикання” стане питання про вирішення суперечок щодо підслідності кримінальних проваджень. Наразі ми маємо дві сторони: органи досудового розслідування (Нацполіція, БЕБ, СБУ, ДБР) та органи прокуратури, а також НАБУ і САП. Законом передбачено надання повноважень або Генпрокурору (особа, яка виконує його обов’язки), або керівнику САП визначати підслідність, що на практиці призведе до розбалансування роботи органів досудового розслідування, а НАБУ розпочне розслідування справ, які йому не притаманні.
Зауважу що, після набрання чинності Закону потрібно буде вносити зміни як в КПК, так і Закон “Про прокуратуру” для приведення його до конституційних норм та забезпечення захисту особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорони прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження. Також мова йде про забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, а жоден невинуватий не був обвинувачений аби засуджений, аби жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Григорій Мамка, депутат Верховної Ради України IX скликання,
доктор юридичних наук, заслужений юрист України
