Connect with us

Думка експерта

Ілюзорна демократія Чому проведення земельного референдуму суперечить інтересам громадян та Конституції?

Анна ФЕДУН, експерт із правового регулювання
земельних відносин

Говорячи про земельний мораторій, ми говоримо про заборону розпоряджатися власним майном для частини наших громадян, а не про ілюзорні землі всього українського народу. Останнім часом широко обговорюються законопроекти щодо обігу аграрних земель та ймовірного зняття мораторію на їх продаж. Одна з найгучніших тез — необхідність проведення всеукраїнського референдуму з цього питання. За що пропонують голосувати політики, які обстоюють цю ідею?

В Україні не є сталою традиція проведення референдумів. Лише один всеукраїнський референдум відбувся у 2000 році. Зате питання референдуму не раз ставало засобом маніпуляції при намаганні реалізувати чи загальмувати важливі політичні рішення. Так було у 2000 році при Президентові Леонідові Кучмі та у 2012 році при ухваленні Закону «Про всеукраїнський референдум», коли Президентом був Віктор Янукович. Як наслідок, закон 2012 року пізніше визнали неконституційним і питання референдуму не регулюється спеціальним законом — йому присвячені кілька статей Конституції. Тобто порядок проведення референдуму майже не врегульований. Страшно те, що земельне питання може бути лише початком у ланцюгу псевдореферендумів.

До того ж, проведення референдуму з будь-якого питання не гарантує, що думка населення буде врахована. Законодавство не передбачає механізму реалізації рішень референдуму. Яскравий приклад — наслідки всеукраїнського референдуму, який відбувся у 2000 році. Тоді народ дав ствердну відповідь на всі питання: щодо обмеження депутатської недоторканості, зменшення кількості депутатів, формування двопалатного парламенту та окремих повноважень Президента, але зміни до законодавства не були внесені.

Вибори Президента у 2019 році обійшлися бюджету 2,4 млрд гривень. Якщо порівняти вартість проведення всеукраїнського референдуму з вартістю одного туру виборів глави держави, то сума перевищить 1 млрд грн. Чи можна за кошти платників податків проводити дійство, результати якого, ймовірно, навіть не будуть враховані? Додатковою ціною проведення «земельного» референдуму може бути компенсація вартості моральної шкоди та судових витрат заявникам, які звернуться до Європейського суду з прав людини за захистом свого права власності.

Імовірність присудження моральної компенсації підтверджена рішенням ЄСПЛ у справі «Зеленчук та Цицюра проти України». Компенсація судових витрат може становити 3 тисячі євро на одного заявника, моральної шкоди — понад 50 тисяч євро на заявника. Враховуючи, що потенційних заявників маємо 7 млн осіб, може вийти чимала сума.

Однією з ключових засад проведення всеукраїнського референдуму є формулювання чіткого питання, на яке громадяни можуть дати відповідь «так» або «ні». Спробуймо змоделювати таке питання: «Чи підтримуєте ви скасування мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення?». Припустимо, ми отримали певні відсоткові показники відповідей громадян, але думка людей може змінюватися. Як бути? Зазначити в питанні референдуму термін підтримки скасування мораторію, наприклад, протягом п’яти найближчих років, чи проводити референдуми регулярно? Однак тоді це буде анкета-опитування, а не референдум. Найголовніше те, що в такому формулюванні питання ми просимо українців висловитися щодо долі земель, які перебувають під дією мораторію.

Сільськогосподарські землі в Україні займають близько 42,7 млн гектарів. З них орієнтовно 37,2 млн га підпадають під дію мораторію та обмежені в обороті. Далі ще цікавіше, адже понад 27 млн га або 72,5% «підмораторних» земель перебувають у приватній власності і лише 10,2 млн га або 17,5% земель — це державна і комунальна власність. Виходить, завдання референдуму полягатиме в тому, щоб повнолітні та дієздатні громадяни вирішили, чи дозволяти 7 млн власників землі її продавати.

Це прямо суперечить 41 статті Конституції. Там зазначено, що кожен має право володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю та ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, яке є непорушним.

Саме тому, згідно з рішенням Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук та Цицюра проти України», мораторій порушує статтю 1 першого протоколу (захист власності) до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, норми якої є частиною українського законодавства. З рішення суду виходить, що Україна мусить вжити заходи для виконання рішення, що означає невідворотне скасування мораторію. Таким чином, як би не звучало питання референдуму, воно фактично стосуватиметься права розпоряджатися приватною власністю громадян. При цьому, згідно з Конституцією, вони мають право розпоряджатися нею на власний розсуд.

Отже, постановка такого питання суперечитиме Конституції України та нормам міжнародного права. Ми не можемо винести на референдум питання, яке обмежуватиме зміст та обсяг права приватної власності на землю.

З цього випливає, що на референдум може бути винесене лише питання щодо дії мораторію на державну та комунальну землю. Однак в умовах продовження реформи децентралізації, процесу передавання земель на місцевий рівень, у комунальну власність, навряд чи така постановка питання потребує проведення референдуму. Саме тому вкрай важливо, аби громадяни розуміли: говорячи про мораторій, ми, перш за все, говоримо про заборону розпоряджатися власним майном для частини наших громадян, а не про ілюзорні землі всього українського народу.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Запуск електронного голосування: корисний досвід Естонії

Світлана ТОПАЛОВА, політолог, кандидат політичних наук

Останнім часом в Україні помітно активізувалися зусилля в напрямку діджиталізації. Розробляється додаток «Дія» — сервіс, з допомогою якого впроваджується ідея «країни в смартфоні». Одним з етапів її реалізації, вірогідно, в більш віддаленому майбутньому має стати електронне голосування.

Е-голосування: досвід інших країн

Та вже зараз фахівці вказують на певні недоліки сервісу. Їх врахування та його подальше вдосконалення, ймовірно, сприятиме кращій технічній підготовці до запровадження е-голосування, незалежно від того, цей чи інший сервіс буде використовуватися. Однак, окрім технічної підготовки, необхідна розробка нормативної бази, узгодження низки питань між ключовими політичними суб’єктами, комунікація із суспільством. Оптимізації процесу підготовки та більш успішному старту е-голосування може сприяти й адаптація досвіду Естонії, як країни, котра вже успішно здійснила цей проект.

У жовтні 2005 року на місцевих виборах в Естонії вперше була застосована система електронного голосування. Хоча такою можливістю скористалися лише 9 317 виборців, що становило 1,85% при загальній явці 47,4%, експертами був проведений глибокий багатофакторний аналіз підготовки та процесу е-голосування. Це дало можливість доопрацювати нормативну базу, вдосконалити технічне забезпечення, здійснити низку кроків для підвищення довіри громадян до е-виборів та е-голосування. А на виборах у 2019 році вже фактично половина виборців голосували через інтернет.

Впровадження е-голосування — питання не нове. Ще в 2012 році були спроби схвалення відповідної концепції, яка б закладала підґрунтя для впровадження е-голосування. Тоді головним мотивом була економія коштів на вибори. Однак законопроект був відкликаний. У листопаді 2017-го була схвалена «Концепція розвитку електронної демократії в Україні та план заходів щодо її реалізації». Вона передбачала формування засад впровадження е-голосування, е-плебісцитів та е-референдумів до 2018 р., а безпосереднє впровадження системи — до 2020 року. У червні 2019-го уряд затвердив «План заходів щодо реалізації Концепції розвитку електронної демократії в Україні на 2019-2020 роки», в якому, зокрема, вказано термін створення нормативно-правової бази для е-голосування — ІІІ квартал 2020 року.

Українські реалії

Однак сьогодні е-голосування перебуває більше на етапі обговорення, аніж реальних кроків з впровадження. Проте поточна ситуація вкрай актуалізує оперативне вивчення та адаптацію досвіду тих країн, які вже мають таку практику, як мінімум, пройшли перший, вкрай важливий етап. Це допоможе перед ухваленням рішення про впровадження технологій е-голосування врахувати низку факторів — від нормативних і технологічних до соціального контексту виборів. Адже успішність самого проекту й рівень довіри громадян до нього, перспективи подальшого розширення значно залежать від правильності та ретельності підготовки, точності реалізації всіх процедур. У протилежному випадку е-голосування може навпаки, підірвати довіру до всього виборчого процесу. Естонський досвід підготовки та впровадження ІКТ (інформаційно-комунікаційних технологій) у виборчий процес, зокрема, е-голосування, як їх важливої складової, його моніторингу, наступних досліджень і врахування їх результатів та висновків дозволить краще підготуватися до запуску е-голосування в Україні.

Перше е-голосування в Естонії: загальний контекст

Естонія вже на той час тримала європейську «пальму першості» у використанні ІКТ в державному секторі та приватному житті. Доступ до інтернету вже був закріплений як соціальне право. Показники його реалізації у 2005 році: 54% населення — користувачі інтернету, всі естонські школи підключені до мережі, 76% платників податків вже подавали декларації в електронному вигляді.

Високі темпи економічного розвитку, макроекономічна стабільність у поєднанні з активною підтримкою органів управління забезпечили рух до сильного інформаційного суспільства. «Принципи інформаційної політики Естонії на 2004—2006 роки» були спрямовані на впровадження е-послуг у всіх сферах, передусім у державній, забезпечення е-грамотності всіх верств населення, на синхронізацію національних заходів із пріоритетами та планами дій ЄС у цьому напрямку.

Нині уряд Естонії щорічно визначає пріоритети інформаційної політики й затверджує план дій. До нього входять заходи, які органи влади мають здійснити для розвитку інформаційного суспільства. Пріоритетами на 2005 рік, зокрема, були визначені: розробка відкритих е-систем державних служб, подальший розвиток е-документообігу, розвиток системи е-інформування населення, реорганізація систем ІКТ у сфері освіти та науки.

Для реалізації визначених пріоритетів були створені спеціальні портали, зокрема: портал електронного уряду, портал eCitizen, запущені проекти eSchool, X-Road. Технологічна інфраструктура, створена для е-голосування, включала:

1) забезпечення виборців електронними ідентифікаційними картами, оснащеними машинно-зчитуваним мікрочіпом;

2) забезпечення виборцям у режимі онлайн доступу до онлайн-бюлетенів з цими картами, які дозволяють здійснити електронну ідентифікацію та цифровий підпис;

3) впровадження програм перевірки ідентифікації з допомогою PIN-коду та відображення списків кандидатів від виборчих округів відповідно до ідентифікаційного номера виборця, шифрування його волевиявлення — «внутрішній конверт», а також підтвердження вибору цифровим підписом — «зовнішній конверт» і наостанок підтвердження фіксації голосу.

Спеціалісти з хакінгу ретельно протестували систему на предмет вразливості до зовнішніх втручань, після чого були внесені суттєві зміни в напрямку підвищення безпеки й блокування загроз. І в січні 2005 року був успішно реалізований пілотний проект із застосуванням е-голосування. Він стосувався місцевих консультацій щодо встановлення пам’ятника в Таллінні. Через інтернет проголосували 14 % виборців. Влада констатувала досягнення мети проекту.

Підготовка нормативної бази тривала кілька років. Питання впровадження е-голосування активно дискутувалося з 2000-го. У 2002 р. був прийнятий закон, який передбачав низку конкретних заходів для підготовки та проведення е-голосування. Коаліція, сформована після парламентських виборів 2003 року, внесла до коаліційної угоди пункт про створення необхідних умов для впровадження е-голосування на місцевих виборах 2005 року.

Була вирішена ключова розбіжність у позиціях коаліції та опозиції, що стосувалася нерівності між е-виборцями, для яких передбачалася можливість голосувати кілька разів протягом трьох днів, змінюючи своє волевиявлення, та традиційними виборцями, в яких такої можливості не було. До того ж, е-виборці могли взагалі анулювати результат свого е-голосування й проголосувати на виборчій дільниці. Крапку в дискусії поставив Конституційний Суд, який визнав, що запропонована система не порушує Конституцію і конституційні права. Підписання у вересні 2005 року відповідної поправки до закону президентом стало вирішальним кроком у підготовці нормативної бази. У червні 2005 року, після успішної пілотної апробації, були внесені зміни до Закону«Про вибори до Ради місцевого самоврядування».

У 2005 році правові засади е-голосування були закріплені в низці законів: Закон «Про вибори до Рад місцевого самоврядування» (§ 50); Закон «Про вибори до Рійгікогу» (парламенту Естонії, § 44); Закон «Про вибори до Європейського парламенту» (§ 43); Закон «Про референдум» (§ 37). Естонська національна виборча комісія заявила про відсутність технічних перепон чи загроз для проведення е-голосування. Після цього влада констатувала готовність до впровадження нового способу голосування, сформулювала його головні цілі. Серед них — збільшення загальної явки виборців, зокрема молоді, впровадження більш зручного способу електоральної участі в умовах інформаційного суспільства.

Вкрай важливим моментом став прояв електоральної етики суб’єктів виборчого процесу — політичних партій. Вони узгодили «Кодекс належної практики е-голосування», що мав сприяти його чесності. До цього долучилися всі партії, окрім двох, які принципово виступали проти нового способу голосування. Цей кодекс включав, у тому числі, низку обмежень щодо агітації. Партії домовилися утримуватися від критики й нападок на сам спосіб е-голосування, не організовувати колективних акцій волевиявлення, не відправляти матеріали е-кампанії із посиланнями на сайт е-голосування тощо. Факт добровільного прийняття такого кодексу майбутніми учасниками виборчих перегонів продемонстрував суспільству підтримку ними дій влади із запровадження інновацій, взаємну згоду щодо головних процедур.

Моніторинг та дослідження: висновки й рекомендації на майбутнє

Перше використання голосування через інтернет стало подією не лише національного, а й європейського та, значною мірою, глобального масштабу. За його ходом стежили спостерігачі з понад 30-ти країн. Прибічники е-голосування в стабільних демократіях пропагували його як спосіб розширення й укріплення демократії в своїх країнах. Влади держав, що декларують демократичні перетворення, заявили про зацікавленість в адаптації естонського досвіду на своїх майбутніх виборах. Для самої Естонії це був серйозний тест, від успішності якого залежало подальше впровадження нового способу голосування.

Експертами здійснювався ґрунтовний моніторинг процесу і наслідків першого е-голосування. Для опису й аналізу впливу е-голосування та зумовленої ним поведінки виборців при голосуванні було проведене телефонне опитування 939-ти респондентів, що мали право голосувати в 2005 році. Вибірка включала 315 е-виборців, 319 «традиційних», і 305 пасивних, які утрималися від участі в голосуванні. Опитування проводилося відомим в Естонії інститутом OYUuringukeskusFaktum як під час е-голосування, так і по його завершенні.

Що засвідчили результати досліджень?

Е-голосування та традиційне голосування на виборчій дільниці продемонстрували протилежні тенденції по віку. Традиційне майже лінійно зростало з віком. Для онлайн-голосування виявився характерним зворотний зв’язок. Найбільша вікова група інтернет-виборців — 30-39 років. Дослідники зробили висновок, що е-голосування більш суттєво впливає на молодих виборців, деякою мірою мобілізує зазвичай недостатньо представлений молодіжний електорат. У той же час, воно значно менше використовується виборцями 40-49 років і старшими. Перший естонський досвід не дав однозначної відповіді на запитання про міру впливу е-голосування на вирішення проблеми електорального абсентеїзму. Тож це питання досі залишається в центрі уваги фахівців з Естонії та інших європейських країн. Деякі корисні висновки дають результати пілотного дослідження Віденського університету.

Для виявлення потенційного впливу е-голосування на частоту електоральної участі дослідники порівняли дані про попередню участь у виборах із конкретним способом голосування на виборах 2005 року й зробили висновок про відсутність статистично значимої різниці. Серед традиційних виборців «стійкі» становили 77,6 %, а серед «електронних» — 70,2 %. «Нестійкі» виборці більше представлені в групі «електронних». В цілому соціологи дійшли висновку, що е-голосування суттєво не мобілізувало «електоральних уклоністів».

Відповіді ж на запитання, чи проголосували б е-виборці, якби в них не було можливості голосувати через інтернет, засвідчили, що 69,7 % проголосували б у будь-якому випадку, ще 13,6 % — вірогідно проголосували б, 4,9 % не проголосували б за відсутності е-голосування, а 13,6 % — скоріше за все не голосували б. Згідно висновку естонських експертів, у ситуації 2005 року ця, фактично, 1/5 частина виборців не здійснила б суттєвого впливу на загальну явку. Однак для подальшого впровадження е-голосування вона важлива.

Головні причини, що спонукали виборців голосувати через інтернет, вибудувалися в такому порядку: зручно, швидко і практично, спрощується участь у голосуванні (близько 2/3 респондентів), цікавість, хотілося дізнатися, як е-голосування працює на практиці (близько 1/5 опитаних).

Причини відмови від е-голосування «традиційних виборців» мали такий порядок: технічні перепони — 67,1 %; задоволеність традиційною системою — 21,4 %. Дещо здивував дослідників висновок, що відсутність довіри до системи і збереження традиційних «виборчих ритуалів» малозначимі для традиційних та пасивних виборців. Понад 80 % інтернет-виборців та 40—50 % традиційних і пасивних висловилися за подальше впровадження е-голосування. Це показало, що естонці в цілому до нього позитивно налаштовані.

Оскільки то був перший досвід е-голосування й стояло питання про його подальше впровадження на виборах до парламенту, Європарламенту та на референдумах, у респондентів також запитали про їх готовність користуватися цим способом в інших кампаніях, на що 80 % е-виборців заявили про готовність і надалі голосувати онлайн, а третина традиційних та пасивних — про те, що допускають таку можливість, і приблизно стільки ж — заперечують. Це зміцнило позиції прибічників збереження паралельного паперового голосування. Ще один, доволі неочікуваний результат, полягав у тому, що першість серед усіх виборчих кампаній отримали місцеві вибори. Тобто подальше впровадження е-голосування виявилося найбільш бажаним саме на виборах до місцевих рад.

Дослідження засвідчили, що стать (хоча чоловіки продемонстрували дещо більшу схильність) та тип населеного пункту, де мешкають виборці, не мають значного впливу на переваги щодо е-голосування. Інша ситуація з рівнем освіти. Майже 60 % е-виборців мали більш високий рівень освіти, в той час як серед традиційних і пасивних цей показник становив близько 30 і 20 %, відповідно. Що стосується професійного статусу, то серед е-виборців найбільш представленими виявилися працівники державного сектору. Вочевидь, це пояснюється тим, що саме державні посадовці й служби стали головними провайдерами е-технологій. На другій позиції розташувалися представники приватного сектору. Також серед е-виборців виявилися найбільше представлені громадяни з високим рівнем доходів. Оскільки система е-голосування була розроблена естонською мовою, е-виборці були її носіями. Менше 1 % з них — російськомовні. Тож із соціально-демографічних характеристик найбільш значимим виявився вік.

Найбільш статистично значимий вплив здійснили рівень комп’ютерної грамотності та довіри до транзакцій в інтернеті. Виборці з високими показниками демонстрували більшу готовність до е-голосування. При тому е-голосування не продемонструвало небезпечних політичних ефектів, тобто виявилося політично нейтральним. Деякі відмінності у виборі партій е-виборцями не порушували політичний нейтралітет е-голосування. Цей результат був особливо важливим для експертів, оскільки від нього безпосередньо залежало подальше впровадження е-голосування.

Естонський досвід для України (замість резюме)

Е-голосування 2005 року в Естонії в багатьох тематичних звітах та публікаціях було назване «світовою прем’єрою». Подальше стрімке впровадження інновації в країні, показники онлайн-участі в парламентських виборах 2019 р. на рівні 47 % вказують на успішність проекту. Тож досвід цієї країни в підготовці та проведенні е-голосування варто вивчати та адаптовувати. Результати досліджень та висновки експертів також допоможуть врахувати низку важливих моментів ще на етапі підготовки та уникнути багатьох прорахунків. Отже, кілька важливих висновків:

— е-голосування має спиратися на детально розроблену правову базу; ключові норми й рішення мають узгоджуватись із рекомендацією Ради Європи про електронне голосування; в процесі її підготовки також вкрай важливо зняти «гострі кути» протиріч між ключовими політичними суб’єктами, які можуть дискредитувати інноваційний спосіб голосування чи нарощувати сумніви виборців в його легітимності;

— заслуговує на увагу й естонська новація створення «Кодексу належної поведінки партій». В умовах жорсткої конкуренції, протилежних внутрішньо-і зовнішньополітичних орієнтацій партій, що загострює конфліктність виборчого процесу, підрив довіри до е-голосування самими суб’єктами виборчого процесу може звести нанівець як підготовку до е-голосування, так і довіру виборців до нього. Більше того, кодекс, вочевидь, має поширюватись не лише на партії, а й на інші політичні інститути;

— впровадженню е-голосування має передувати реалізація кількох напрямків державної політики, а саме: 1) технологічного, спрямованого не лише на розвиток інформаційних технологій у різних сферах, розробку необхідного забезпечення для е-голосування, але й на широке залучення громадян до користування е-технологіями, збільшення надійності транзакцій в інтернеті. Це в сукупності створюватиме сприятливий е-фон для впровадження е-голосування, підвищуватиме рівень довіри до інновацій у виборчому процесі; 2) освітнього, що має на меті не лише підвищення комп’ютерної грамотності й обізнаності в сфері новітніх технологій та можливостей їх застосування; першочергового значення набуває обізнаність у сфері сучасної е-демократії та можливостей, які вона дає громадянам для впливу на владу; 3) комунікативного, необхідного як для узгодження позицій у процесі підготовки нормативної бази, так і для роз’яснення громадянам сутності й переваг е-голосування, зняття пересторог;

— і естонцями, й міжнародною спільнотою була позитивно сприйнята практика е-голосування впродовж трьох днів із можливістю зміни вибору й зарахування лише останнього, це розглядається як важливий запобіжник від різних видів «контрольованого», «примусового» голосування, від підкупу, а в країнах, де застосовуються/застосовувалися в недалекому минулому подібні практики, це особливо важливо. В той же час, експерти рекомендували продовжити термін е-голосування;

— перший запуск е-голосування має супроводжуватися ретельним моніторингом, науковими й емпіричними дослідженнями. Це важливо не лише для вдосконалення й оптимізації подальшого впровадження інновації, але й для зміцнення довіри суспільства до виборів в цілому та нових е-інструментів, зокрема.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Тривожні канікули. Чи уникнемо «ідеального шторму»?

Володимир ВЛАСЮК, директор ДП «Укрпромзовнішекспертиза»

Україна стала на пагубний шлях утриманства і боргової економіки, зовсім не займаючись виробничим і технологічним розвитком. До чого це призведе?

Про ситуацію загалом і тенденції

Важливо пам’ятати власну історію, зокрема економічну. Саме час згадати про динаміку ВВП України з першого року незалежності. Він містив багато актуальної інформації для нинішнього періоду пандемії й спричиненого нею економічного піке. А ще можна побачити, що економіка України за тридцять років так і не вийшла на рівень 1991-го. При тому за цей час сусідні країни подвоїли й потроїли обсяги ВВП. Отже, сьогодні можна обґрунтовано стверджувати про аномальність економічного розвитку країни, як і про те, що її загальна економічна політика вперто не помічає чогось дуже суттєвого.

Нагадаю, українська економіка переживала шокові ситуації щонайменше два рази: в 2008 році — через світову фінансову кризу і в 2014 році — через внутрішню дезорганізацію й зовнішню агресію. Це якщо абстрагуватися від першого шоку, спричиненого розвалом економічних зв’язків СРСР.

Реакція економіки на ці шоки

Її падіння було дуже глибоким. У 2008 році це було 15,1%, тобто найбільше в світі, а в 2014-2015 роках — 15,8% за два роки. Після згаданих падінь економіка України вже не могла виходити на попередні локальні піки. Хтось мав сподівання, що ця тенденція зміниться в 2020 році, але зараз ми розуміємо, що цього не буде.

У частини економістів, які стежать за структурними змінами української економіки, завжди було мало оптимізму. Саме структурна деградація економіки призвела до втрати її відновлювальних властивостей і визначила загальний спадаючий тренд, а не ті кризи, які спіткали Україну і світ. Інші ж країни піднялися за цей час в рази.

Структурну деградацію економіки України найперше характеризує падіння частки переробної промисловості й зростання частки сільського господарства у ВВП країни.

Варто додати ще один важливий показник — структуру українського експорту товарів. У 2019 році частка первинного сектору — добувної промисловості й сільського господарства — зросла до рекордних 33%. Особливо стрімкою була ця зміна в 2018—2019 рр. При тому, що в сусідніх державах ця частка становить лише 3-5%. Тобто ці країни переробляють власну сировину самі. Там розуміють, що саме процеси поглибленої переробки створюють багатство і добробут їхніх громадян. Україна ж вперто цього не бачить і зустрічає чергову хвилю глобальної кризи структурно слабшою і біднішою, ніж у попередні шокові періоди.

Оцінка перспектив

Щоб оцінити перспективи нашої економіки, спрогнозуймо її очікуване падіння. Ми бачимо неухильне скорочення «бази», якою є ВВП країни, й низьку стійкість економіки до різних шоків. Нагадаю, в 2008 році через світову фінансову кризу, а нинішня криза теж світова, економіка України скоротилася на рекордні 15,1%, відреагувавши на падіння цін на залізну руду, металургійну та аграрну продукцію. Зараз, у 2020 році, українська економіка структурно слабша і ще більш залежна від цін на групу сировинних товарів.

Прогноз цінової кон’юнктури на ключову групу продуктів українського експорту такий: залізорудна сировина — мінус 9%, металопрокат — мінус 10%, зерно пшениці — на рівні 2019 року, але обсяги можуть бути більшими завдяки приросту експорту зерна врожаю 2019 року в першому кварталі 2020 року, олія — мінус 1,5%. Отже, надходження від експорту будуть меншими, щоправда, як і витрати на імпорт. Останні скоротяться через зниження цін на продукти нафтопереробки й газ, а також через зменшення придбання населенням імпортних товарів довготермінового використання, як це завжди відбувається під час криз. У балансі, очевидно, матимемо падіння експорту до 5% при зменшенні негативного сальдо торгівлі товарами, оскільки імпорт знизиться ще більше.

У 2020 році значно більше, ніж на 8%, скоротиться внутрішня оптова та роздрібна торгівля, яка відіграє вагому роль у структурі ВВП з часткою близько 13%. На неї вплинуть карантинні обмеження й зниження купівельної спроможності населення. Сфера нефінансових послуг для населення — готельно-ресторанне обслуговування, перевезення, туризм — впаде ще глибше — на 15—30%. У промисловому виробництві стійкішими будуть великі корпорації, а найбільш вразливими — малі та середні підприємства, зокрема з виробництва одягу чи товарів з дерева, які залежні від внутрішнього попиту. Індекси виробницт ва в металургії та енергетиці впадуть на 2—3%, в легкій промисловості — на 5—7%.

У сумі зниження ВВП України становитиме 5—10%. Точніше можна буде говорити після отримання статистичних результатів березня, але й цього разу падіння буде значно вищим, аніж у середньому в світі, де воно очікується на рівні 3—4%. Найкраще втримаються економіки, які мають диверсифіковане промислове виробництво й здатні виробляти готові індустріальні товари. Причина проста: ці товари після вимушено відкладеного попиту стануть потрібними споживачу.

Продуцентам же сировини доведеться почекати, поки не відновиться економіка виробництв, що стоять ближче до кінцевого споживача — так уже влаштована економіка. Зрозуміло, що Україна, яка втратила здатність до багатьох виробництв споживчих товарів, просяде найглибше і знову втратить в обсязі.

«Ідеальний шторм»

«Ідеальний шторм» — це коли синхронно діють негативні внутрішні й зовнішні обставини, підсилюючи висоту хвилі. Чим менша економіка при більших її зобов’язаннях, тим небезпечніша для неї висока хвиля. Зобов’язань же в аномально малої української економіки через недофінансування попередніх років накопичилося багато. Вона не може забезпечити нормальне функціонування держави, зокрема робочі місця, доходи сімей та видатки на капітальні інвестиції. Після чергового падіння ця здатність ще більше знизиться.

Як профінансувати необхідні обсяги капітальних інвестицій, зокрема зношену інфраструктуру та соціальні зобов’язання, в тому числі пенсійний фонд і субсидії? Як долати бідність і низькі доходи українців, рівень яких на душу населення в Україні в чотири рази нижчий, ніж, наприклад, у Польщі, і в три рази, ніж у Румунії?

Ці зобов’язання щорічно зростають, а економіка та її здатність фінансувати відповідні видатки скорочуються. У цих умовах єдиний вихід — знову запозичувати, що Україна безперервно й робить в останні шість років і робитиме в 2020 році.

Звернімо увагу, до якого боргового фінансування змушена вдатися країна тепер. Лише на покриття дефіциту державного бюджету потрібно буде запозичити 296,7 млрд грн або 7—8% від очікуваного ВВП. З них 54% планується покрити внутрішніми запозиченнями, 46% — зовнішніми. Крім того, країна просить в МВФ кредит, 8 млрд дол, на поповнення резервів НБУ. Якщо отримаємо 4 млрд з 8 млрд, а курс гривні вдасться втримати на рівні 29 грн за долар, то рівень боргу до ВВП у 2020 році, очевидно, досягне 65 відсотків.

Нагадаю, у 2019 році цей показник становив близько 50%, що подавалося як наслідок успішного економічного розвитку. Однак більшості економістів було зрозуміло, що це маніпуляція з курсом, який доволі штучно зміцнили до 23,8 грн за дол., отримавши приплив спекулятивного капіталу нерезидентів у надприбуткові ОВДП. Насправді ж це були хибні сигнали від економіки, яка лише прискорила структурну деградацію. Її справжній стан швидко себе проявив у вигляді недовиконання дохідної частини бюджету в 2019 році та поточного ослаблення гривні.

Друкувати гроші: чому це небезпечно

Для України з її малим бюджетом і постійним негативним платіжним балансом нарощення боргу, особливо зовнішнього, — невдале рішення. Його обслуговування лежить тягарем на державному бюджеті, забирає ресурс, якого й так бракує для функціонування держави, і змушує робити нові запозичення. Чим це може закінчитися для ослабленої держави, демонструє приклад з реструктуризацією зовнішнього боргу країни в 2015 році, внаслідок якої держава була обкладена податком на економічне зростання. Це яскрава ілюстрація ставлення до слабкого боржника і його суб’єктності.

Коли хтось питає, наскільки вдалою була політика запозичень останніх шести років, слід подивитися на структурну деградацію економіки за цей період. Перетворення національної економіки з індустріальної на сировинну, особливо інтенсивне в останні шість років, дає очевидну й просту відповідь на це питання. Країна стала на пагубний шлях утриманства й боргової економіки, зовсім не займаючись власним виробничим і технологічним розвитком. До чого це призведе — не важко здогадатися. Зовнішні вимоги ставатимуть усе жорст кішими, внутрішня соціально-економічна дезорганізація посилюватиметься, а Україна буде сприйматися як територія, що не здатна дати собі раду.

Власне, це і є підготовлений ґрунт для ідеального шторму. Лишатиметься дочекатися, поки прилетить зовнішня хвиля, а це лише питання часу. Коли говорять, що дезорганізована територія притягує «чорних лебедів», то це не просто ірраціональне сприйняття. Де багато ризиків — там вища ймовірність, що вони спрацюють. В Україні таких тонких місць стає дедалі більше. Це — зношена інфраструктура, техногенна напруга на багатьох ділянках, нестача професійних людей, високе реальне безробіття, фінанси, яких не вистачає, хиткий платіжний баланс. Спрацює якийсь — і прилетить.

Отже, через структурну деградацію економіка України втратила відновлювальні можливості. Різні кризові шоки — це своєрідний момент істини. Вони розкривають, що насправді відбувається з економічним розвитком держави. Нинішній шок розвінчує ілюзії щодо можливості сталого зростання, все відбувається навпаки.

Криза дозволяє засвоювати важливі істини й виявляє слабкі місця. Для України такими є структурне спрощення економіки через деградацію її обробних потужностей. У короткій економічній історії країни вже траплялися моменти, які це яскраво й популярно демонстрували, однак ці уроки не були вивчені. Тож якщо Україна не здійснить структурну перебудову економіки, то рано чи пізно потрапить в «ідеальний шторм». А він уже не випустить свою жертву, особливо коли та пливе хибним курсом і не ремонтує своє заіржавіле судно.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Трансплантація: чергові новації, або Роздуми про якість вітчизняного нормотворення

Андрій Гель, кандидат юридичних наук, доцент Вінницького національного медичного університету імені М. І. Пирогова

Наприкінці грудня минулого року був прийнятий і набрав чинності Закон України від 20.12.2019 р. № 418-ІX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів, що регулюють питання трансплантації анатомічних матеріалів людині». При цьому більшість пересічних громадян, мабуть, і не звернули уваги на той факт, що це був уже другий закон, прийнятий Верховною Радою України протягом лютого — грудня 2019 року, яким вносилися зміни та доповнення до Закону України від 17.05. 2018 р. № 2427-VІІІ «Про застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині» (який лише з 1.01. 2019 р. набув чинності).

Про ситуацію загалом

Доцільно нагадати, що навіть студенту-юристу після вивчення курсу дисципліни «теорія держави і права» стає цілком зрозумілою очевидна істина — законодавство об’єктивно потребує змін лише в тих випадках, коли його чинні норми вже не спроможні ефективно регулювати відповідні правовідносини та виступають «гальмом» їх подальшого розвитку. Отже, спробуємо проаналізувати, чим саме була обумовлена необхідність внесення таких частих змін до законодавства, та які саме новації запровадив законодавець означеними та попередніми змінами в цю, без перебільшення, дуже важливу сферу правового регулювання.

Коротка хронологія законодавчих змін

Тепер згадаємо хронологію названих вище змін законодавства. Так, 17 травня 2018 року Верховною Радою був прийнятий Закон України від 17.05.2018 р. № 2427-VІІІ «Про застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині» (далі — Закон від 17.05. 2018 р.), який набрав чинності 24 червня того ж року та вступив у дію з 1 січня 2019-го — одночасно з припиненням чинності діючим на той час Законом від 16.05.1999 р. (№ 1007-ХІV) «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людині» (далі — Закон від 16.05.1999 р.). А наприкінці лютого 2019 року вже був прийнятий Закон від 28.02.2019 р. (№ 2694VІІІ) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині» (далі — Закон від 28.02.2019 р.), який набрав чинності фактично через місяць з 31.03.2019 р. А ще через сім місяців у Верховній Раді України знову був зареєстрований проект закону з реєстраційним номером 2457, який був прийнятий 20.12.2019 р. уже як закон № 418-ІX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, що регулюють питання трансплантації анатомічних матеріалів людині» (далі — Закон від 20.12.2019 р.), який набрав чинності з 29.12. 2019 р. Отже, проаналізуємо зміст законодавчих змін та їх доцільність й обґрунтованість.

Закон України від 17.05. 2018 р. (№ 2427-VІІІ, перша редакція)

Не підлягає сумніву наявність об’єктивних причин, що обумовили необхідність прийняття цього закону, адже на той час на теренах України вже понад 20 років діяв Закон від 16.05.1999 р., до якого хоч і вносилися фрагментарні зміни, проте його норми вже були неспроможними забезпечити ефективний розвиток сфери трансплантації, яка, без перебільшення, перебувала в нашій державі в катастрофічному стані (як, до речі, й сьогодні).

Оскільки основні новації Закону від 17.05.2019 р. та його «плюси і мінуси» вже були мною детально проаналізовані раніше на шпальтах цього поважного юридичного видання («Юридичний вісник України» №№ 29—31, 2018 р.), то в межах цієї публікації обмежимося лише побіжною констатацією його окремих як позитивних, так і небезспірних, на мою думку, новацій. Це конче необхідно для того, щоб уявляти загальну картину в цілому.

Насамперед потрібно звернути увагу на той факт, що прийняття Закону від 17.05.2019 р. супроводжувалося дуже широкою піар-кампанією як у друкованих, так і в електронних ЗМІ, окремі меседжі якої не завжди достовірно висвітлювали дійсний стан справ у цій сфері. Зокрема «рекламувалося», що нова редакція закону вперше в нашій державі дозволить здійснювати трансплантацію органів від померлого донора, хоча такий вид трансплантації був передбачений і попереднім Законом від 16.05.1999 р. Крім того, увага громадськості та пересічних українців приверталася до факту, що вперше в Україні для забезпечення ефективної діяльності в цій сфері буде створена єдина державна інформаційна система трансплантації (далі — ЄДІСТ), хоча, знову таки, це не відповідало дійсності, оскільки створення даної інформаційної системи (з такою самою назвою) було передбачено ще в 2002 році наказом МОЗ України від 29.11.2002 р. № 432 (який, до речі, продовжує бути чинним і до сьогодні). Інша річ — наскільки ефективним було функціонування вже існуючої на момент прийняття закону ЄДІСТ та наскільки повним та корисним для практичної діяльності було її наповнення інформацією?

Позитивні новації закону

Отже, до основних позитивних (умовно назвемо їх так) новацій закону від 17.05.2019 р., на мою думку, можна віднести наступні:

  • закріплення на законодавчому рівні основних принципів застосування трансплантації та основних напрямів державної політики в цій сфері;
  • суттєве розширення переліку близьких родичів та членів сім’ї, які можуть бути живими донорами при родинному донорстві (хоча цей перелік і не виглядає бездоганним з юридичної точки зору — з огляду на норми цивільного та сімейного права);
  • запровадження інституту «перехресного донорства» як нового різновиду прижиттєвого донорства»;
  • запровадження інституту трансплант-координаторів;
  • закріплення на законодавчому рівні загальних засад функціонування ЄДІСТ, переліку реєстрів ЄДІСТ, їх змісту та переліку суб’єктів, які мають право доступу до них;
  • розширення переліку живих осіб, у яких забороняється вилучати анатомічні матеріали (іноземці та особи без громадянства, які незаконно перебувають на території України; вагітні);
  • закріплення загальних засад та деталізація порядку надання згоди або незгоди на вилучення анатомічних матеріалів у померлих осіб;
  • закріплення норми про можливість внесення за бажанням особи відомостей про надання згоди або незгоди на вилучення анатомічних матеріалів на випадок її смерті до деяких її особистих документів;
  • запровадження інституту повноважного представника;
  • встановлення заборони на вилучення анатомічних матеріалів для трансплантації та/або виготовлення біоімплантатів у померлих осіб, які належать до окремих категорій (дітей-сиріт; осіб, які загинули в результаті проведення АТО чи ООС та деяких інших);
  • передача повноважень із затвердження переліку закладів охорони здоров’я, які мають ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, що передбачає право з надання медичної допомоги із застосуванням трансплантації або здійснення діяльності, пов’язаної з трансплантацією, з компетенції КМУ до компетенції МОЗ України.
  • посилення санкцій за злочини у сфері трансплантації, передбачені частинами 2—5 ст. 143 КК України (Порушення встановленого законом порядку трансплантації анатомічних матеріалів людини).

Інші новації та їх доцільність

До інших новацій, запроваджених законом від 17.05.2019 р., які, на мою думку, не є безспірними та бездоганними з точки зору їх доцільності й обґрунтованості, вважаю за доцільне віднести, зокрема, наступні:

– передбачення законом створення в підпорядкуванні МОЗ України нового центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері надання медичної допомоги із застосуванням трансплантації та здійснення діяльності, пов’язаної з трансплантацією (навіть побіжний аналіз основних повноважень цього нового органу, які були визначені в першій редакції ст. 9 закону від 17.05.2018 р., свідчить, що виконання значної їх частини покладалося на Координаційний центр трансплантації органів, тканин і клітин МОЗ України, який на момент прийняття закону вже тривалий час функціонував у державі на підставі Положення, затвердженого наказом МОЗУ від 11.12.2006 р., № 812, яке, знову-таки, продовжує залишатися чинним і на сьогодні. Хоча навряд чи сам факт створення додаткового органу виконавчої влади можна вважати дієвим та обґрунтованим способом для досягнення кардинальних змін на краще у сфері трансплантації);

– надання суб’єктам господарювання приватної форми власності права здійснення господарської діяльності з медичної практики, що передбачає право з надання медичної допомоги із застосуванням трансплантації або здійснення діяльності, пов’язаної з трансплантацією (хоча й всі форми власності в нас є рівними, а ст. 17 Основ законодавства України про охорону здоров’я (далі – Основи) зазначає, що держава підтримує господарську діяльність у сфері охорони здоров’я, вважаю цей крок ще завчасним, зважаючи на високий рівень корупціогенних ризиків та низьку платоспроможність пересічних громадян. У контексті цього питання доречно згадати, що в проекті закону, який був прийнятий у першому читанні ще в квітні 2016 р., саме ця новація вбачалася найбільш кардинальною зміною чинного на той час Закону від 16.05.1999 р., у порівнянні з іншими незначними та фрагментарними його правками);

– позбавлення права батьків, піклувальників (інших законних представників) неповнолітніх реципієнтів віком від 14 до 18 років та законних представників реципієнтів, визнаних обмежено дієздатними, одночасно з переліченими особами надавати письмову згоду на застосування до їх дитини або підопічного на проведення операції з трансплантації (хоча я й розумію бажання законотворця привести цю норму у відповідність до інших норм вітчизняного законодавства, які регулюють вік, з якого особа може надавати згоду на медичне втручання (з 14-річного віку), і закріплені, зокрема, в ч. 3 ст. 284 Цивільного кодексу України та ч. 1 ст. 43 Основ. Разом із тим, у ч. 2 ст. 44 Основ та ст. 8 Закону України «Про лікарські засоби», враховуючи особливість окремих ситуацій, законодавець закріплює інший порядок — той, який раніше передбачався й нормами Закону від 16.05.1999 р., редакцію яких, на мою думку, необхідно було зберегти. Крім того, в новій редакції ця норма дисонує зі змістом норм, закріплених у ст. 285 ЦК України та ст. 39 Основ, які визначають, що медичну інформацію про свій стан здоров’я можуть отримувати лише повнолітні особи. Враховуючи обмежений обсяг публікації, залишимо більш детальний аналіз цього питання поза межами статті);

– законодавець так і не звернув уваги на багаточисельні пропозиції практикуючих лікарів, науковців та правозахисників щодо доцільності запровадження у вітчизняне законодавство принципу «презумпції згоди», оскільки на нормативному рівні, знову-таки, закріплюється виключно принцип «презумпції незгоди» (а в якості головного аргументу на користь залишення принципу «презумції незгоди» його прихильники наводять тезу, що застосування «презумпції згоди» є неприпустимим з точки зору дотримання прав людини, оскільки призведе до порушення вільного волевиявлення людини щодо подальшої долі її тіла. Разом із тим принцип «презумпції згоди» успішно діє у 60% європейських країн (в тому числі в Австрії, Бельгії, Франції та цілій низці інших), які в жодному разі не можна звинуватити в умисному порушенні прав людини та ігноруванні законних інтересів своїх громадян. Саме запровадження цього принципу, яке, до речі, крім змін законодавства, не потребує додаткових матеріальних витрат, дозволило нашому сусіду Білорусі здійснити суттєвий прорив у сфері трансплантації анатомічних матеріалів від померлого донора. Більш детальну дискусію з цього питання також залишимо поза межами нашої статті).

Щодо розділу VIII закону

Особливої уваги заслуговують окремі положення Розділу VІІІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону від 17.05.2018 р., адже для забезпечення його повноцінного функціонування з моменту вступу закону в дію пунктом 4 вищеназваного розділу на Кабінет Міністрів України було покладено цілу низку завдань і обов’язків, основними серед яких були:

– створення необхідної нормативно­правової бази, передбаченої законом та забезпечення прийняття відповідних нормативно­правових актів міністерствами й іншими центральними органами виконавчої влади — до 1 січня 2019 р. (підпункти 1—3 пункту 4);

– до 1.10.2018 р. забезпечити утворення та функціонування ЄДІСТ, її наповнення інформацією, адміністрування, програмне забезпечення тощо (підпункти 4—5 пункту 4).

Проте ані у визначені законом строки, ані навіть у перші місяці 2019 р. необхідна нормативна база так і не була створена. Також не було своєчасно створено й ЄДІСТ, що взагалі поставило під загрозу можливість функціонування інституту трансплантації в нашій країні. Головною причиною такого колапсу стало ігнорування органами виконавчої влади вимог п. 4 Розділу VІІІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону від 17.05.2018 р., що й обумовило необхідність підготовки невідкладних чергових змін до законодавства.

Закон України від 28.02.2019 р. (№ 2694-VІІІ)

І ось уже наприкінці лютого 2019 р. був прийнятий Закон від 28.02.2019 р. (№ 2694­VІІІ) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині», який набрав чинності з 31 березня цього ж року. Насамперед для розблокування діяльності у сфері вітчизняної трансплантації (здійснення якої законом нерозривно пов’язувалося з функціонуванням ЄДІСТ), були внесені зміни до п. 4 Розділу VІІІ (виключені підпункти 4 і 5, які стосувалися строків запуску та наповнення ЄДІСТ) та доповнено цей розділ новими пунктами (5—8), які зокрема:

– перенесли строки, визначені для КМУ законодавцем щодо створення та запуску функціонування ЄДІСТ — вже до 1 січня 2020 р. (п. 5);

– розв’язали існуючі колізійні питання, пов’язані з функціонуванням ЄДІСТ, що на той час унеможливлювали надання медичної допомоги із застосування трансплантації, зокрема, дозволивши використання інформації на паперових носіях та уточнивши низку деяких інших питань (підпункти 6—8).

Крім того, означеним законом була внесена й низка інших змін. Як на мою думку, заслуговують на увагу наступні з них:

– зміни до ч. 1 ст. 290 ЦК України, згідно з якими особа віком до 18 років може бути живим донором гемопоетичних стовбурових клітин відповідно до закону;

– у ст. 1 закону розширено перелік осіб, яких законодавець включає до кола близьких родичів та членів сім’ї — додатково включено до нього також двоюрідних братів і сестер, рідних дядька та тітку, рідних племінника та племінницю (до речі, на відсутність цих осіб у переліку я звертав увагу в своїй попередній публікації в ЮВУ);

– лікарям загальної практики — сімейним лікарям надано право вносити відомості до реєстру волевиявлення особи про надання згоди або незгоди на посмертне донорство чи призначення нею повноважного представника (абз. 4 ч. 8 ст. 11 закону);

– внесено низку змін до ст. 14 закону, що регулює вилучення анатомічних матеріалів у живих донорів (прижиттєве донорство), які в більшості своїй стосуються умов та порядку донорства гемопоетичних стовбурових клітин — з урахуванням змін, внесених до ч. 1 ст. 290 ЦК України.

Значну частину новацій, запропонованих законодавцем у Законі України від 28.02.2019 р. № 2694­VІІІ, на мою думку, можна оцінити як доцільні та обґрунтовані.

Закон від 20.12. 2019 р. (№ 418-ІX)

Наприкінці 2019 р. знову стало очевидним, що вимоги законодавця, закріплені в Прикінцевих та перехідних положеннях Закону від 17.05.2018 р. щодо створення належної нормативно­правової бази та запуску ЄДІСТ, у черговий раз своєчасно виконані не будуть. І от знову Верховна Рада України приймає вже третій за рахунком протягом останніх півтора року (і другий протягом 7­ми місяців 2019 р.) нормативний акт — Закон від 20.12.2019 р. № 418­ІX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, що регулюють питання трансплантації анатомічних матеріалів людині», який набрав чинності з 29 грудня 2019го. В мене особисто не викликає жодного сумніву той факт, що головною метою прийняття означеного закону була чергова спроба влади приховати свою бездіяльність щодо виконання вимог законодавця, закріплених у Прикінцевих та перехідних положеннях закону за черговими численними змінами законодавства, переважну більшість із яких не можна назвати інакше як «законодавчим спамом».

Єдиною корисною новацією цього закону вважаю відмову законодавця від створення нового центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері надання медичної допомоги із застосуванням трансплантації та здійснення діяльності, пов’язаної з трансплантацією (на цей недолік першої редакції Закону від 17.05.2018 р. я звертав увагу читача вище).

Крім того, не можна дати однозначної оцінки новаціям законодавця у сфері функціонування інформаційної системи трансплантації. Статтею 11 Закону від 17.05. 2018 р. (в попередніх редакціях) передбачалося функціонування ЄДІСТ, структурною частиною якої був визначений і окремий реєстр — реєстр живих донорів гемопоетичних стовбурових клітин. Проте викладаючи ст. 11 в редакції Закону від 20.12.2019 р., законотворець зненацька передбачає створення та функціонування на теренах нашої держави не однієї інформаційної системи — ЄДІСТ, а двох окремих державних інформаційних систем трансплантації — Єдиної державної інформаційної системи трансплантації органів та тканин і Державної інформаційної системи трансплантації гемопоетичних стовбурових клітин. На перший погляд здається, що такий крок законодавця позбавлений не тільки будь­якої логіки, а й здорового глузду взагалі, тим більш враховуючи стан нашої економіки. Проте цю ситуацію можна пояснити дуже просто — саме необхідністю створення та наповнення цілих двох (а не однієї) державних інформаційних систем набагато легше буде переконати пересічного та довірливого громадянина в черговій необхідності перенесення їх запуску ще на цілий рік.

Крім того, викладаючи ст. 11 в новій редакції — Закону від 20.12.2019 р., законотворець навіть не вважав за потрібне пересвідчитися, як саме будуть кореспондуватися інші норми закону з нормами нової редакції вказаної статті, зміст якої на сьогодні просто унеможливлює їх застосування. Зокрема, йдеться про окремі норми ст. 16 закону, яка регулює питання надання згоди або незгоди на вилучення анатомічних матеріалів у померлих осіб. Так, ч. 4 ст. 16 чинного закону містить норму наступного змісту: «Згода або незгода особи на посмертне донорство, заява про відкликання наданої раніше такої згоди або незгоди подаються одному із суб’єктів, зазначених у ч. 8 ст. 11 закону, в письмовій формі за підписом особи, яка висловлює своє волевиявлення». Отже, ця норма для з’ясування переліку суб’єктів, до яких повинна звернутися зі своїм волевиявленням відповідна особа, відсилає нас до ч. 8 ст. 11, яка, на думку законодавця, повинна такий перелік містити. Проте в ч. 8 ст. 11 чинного закону немає жодного слова про означених суб’єктів, а йдеться виключно про співпрацю державної інформаційної системи трансплантації гемопоетичних стовбурових клітин з іншими зарубіжними та вітчизняними інформаційними системами (хоча в попередній редакції ч. 8 ст. 11 була присвячена регулюванню саме цього питання). Наступний приклад — норма, закріплена в абз. 1 ч. 8 ст. 16 чинного закону, — зазначає, що письмова заява особи про призначення повноважного представника засвідчується особистими підписами особи, яка призначає повноважного представника, та особи, котра призначається повноважним представником, і має містити відомості про цих осіб, визначені ст. 11 Закону. В попередній редакції закону, дійсно, перелік необхідних відомостей про таких осіб наводився в п. 1 ч. 3 ст. 11 закону, проте чинна редакція цієї статті такої інформації вже не містить. Схожа ситуація й із нормами, закріпленими в абз. 5 ч. 8 ст. 16 та ч. 10 ст. 16 чинного закону, в яких, знову­таки, присутнє посилання на ч. 8 ст. 11 закону, якою, буцімто, має бути встановлений необхідний перелік уповноважених суб’єктів і про недоліки чинної редакції якої вже йшлося вище.

Ну й найголовніші новації, заради яких цей закон і створювався — це нова редакція пунктів 5 та 6 Прикінцевих та перехідних положень, якими строки створення та наповнення інформацією вже двох державних інформаційних систем трансплантації відтерміновуються ще на цілий рік — до 1 січня 2021 року. Зверніть увагу — не на 3 місяці, не на півроку, а чомусь одразу на цілий рік. Разом із тим законодавець чомусь сором’язливо оминає своєю пильною увагою підпункти 1—3 пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень, які ще в першій редакції закону зобов’язували КМУ забезпечити створення необхідної нормативної бази до 1 січня 2019 р., проте так і залишилися не виконаними.

Новації, внесені до КК України

Декілька слів необхідно сказати й щодо новацій, внесених законодавцем до ч. 1 ст. 143 КК України. Диспозиція ч. 1 ст. 143 КК в редакції Закону від 17.05.2018 р. була викладена наступним чином: «Порушення встановленого законом порядку трансплантації анатомічних матеріалів людини». За конструкцією об’єктивної сторони, це був формальний склад злочину, який із суб’єктивної сторони характеризувався наявністю прямого умислу в суб’єкта. Отже, дана редакція фактично жодних питань щодо тлумачення її змісту не викликала. Законом від 20.12.2019 р. диспозиція цієї норми була викладена вже наступним чином: «Умисне порушення встановленого законом порядку застосування трансплантації анатомічних матеріалів людини, що спричинило істотну шкоду здоров’ю потерпілого». З точки зору конструкції об’єктивної сторони — це вже матеріальний склад злочину, який із суб’єктивної сторони характеризується подвійною (змішаною) формою вини — наявністю прямого умислу в суб’єкта щодо діяння та необережності стосовно наслідків. Особисто в мене виникає два запитання до цієї редакції. По­перше, який був сенс додавати слово «умисне», адже й так зрозуміло, що вина щодо діяння — це прямий умисел. По­друге, законодавець з незрозумілих причин запроваджує у сфері кримінального права нове оціночне поняття для наслідків — «істотна шкода здоров’ю потерпілого». Чинний КК України не містить жодних тлумачень цього терміна, відсутнє воно й на доктринальному рівні. Проте законодавець, мабуть, не знав, що в кримінальному праві України існує тривала законодавча практика використання для оцінки наслідків у складах злочинів проти життя та здоров’я особи, пов’язаних зі сферою медичної діяльності, словосполучень «тяжкі наслідки», «інші тяжкі наслідки», «тривалий розлад здоров’я» (ч. 3 ст. 134, ч. 3 ст. 135, ст. 138, ч. 2 ст. 139, ст. 140, ст. 141, ч. 2 ст. 142, ст. 145).

Судова практика та доктрина кримінального права з цього питання виробили сталу точку зору — під тяжкими наслідками (іншими тяжкими наслідками) в цих складах злочину, як правило, розуміється заподіяння шкоди здоров’ю особи у вигляді тяжких тілесних ушкоджень, або тілесних ушкоджень середнього ступеня тяжкості. Натомість законодавець запроваджує нове оціночне поняття, не розкриваючи при цьому його змісту, що, безумовно, не сприятиме однозначному тлумаченню та правильному застосуванню норми і лише створює зайвий хаос.

Переважна більшість інших новацій, запроваджених Законом 20.12.2019 р. (№ 418­ІX), носить, на мою думку, здебільшого фрагментарний, технічний або суто уточнюючий характер і суттєво на зміст закону та ефективність його функціонування в цілому не впливає.

Деякі висновки

1. У процесі законотворчої діяльності законодавцем нерідко відверто ігноруються об’єктивні підстави для внесення змін до чинного законодавства, основоположні канони теорії держави і права та правила юридичної техніки, внаслідок чого проекти законів перевантажуються зайвим «законодавчим спамом», який не несе жодного змістовного навантаження, а лише виступає формальним приводом для «удаваної законотворчості».

2. Неспроможність органів виконавчої влади протягом майже двох років із моменту прийняття Закону від 17.05.2018 р. створити необхідну правову базу та забезпечити діяльність інформаційної системи для його повноцінного функціонування свідчать про їх інституційну слабкість. У цей же час пацієнти, для яких трансплантація є єдиним способом врятування їх життя, залишаються сам на сам зі своїми невирішеними проблемами.

3. Складається суб’єктивне враження (сподіваюся, що воно все ж таки виявиться хибним) про наявність цілеспрямованого та організованого спротиву будьякій спробі держави реформувати вітчизняну сферу трансплантації.

4. Вважаю, що в сучасних реаліях єдиним дієвим шляхом, який би дозволив врятувати життя багатьох тисяч наших співвітчизників, підняти трансплантологію з «колін» та подолати (хоча б частково) існуючий дефіцит анатомічних матеріалів, залишається лише запровадження у вітчизняне законодавство принципу «презумпції згоди» — за прикладом розвинутих демократичних країн. Тим більше, що в скрутних сучасних економічних умовах цей шлях не потребує матеріальних витрат, а лише вимагає зміни норм закону. Й лише після хоча би часткового задоволення існуючого на сьогодні шаленого попиту в анатомічних матеріалах та ефективної й системної санітарно­просвітницької роботи серед населення можна було би, на мою думку, ставити на порядок денний питання про повернення до принципу «презумпції незгоди».

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

© ТОВ "АКТИВЛЕКС", 2018-2020
Використання матеріалів сайту лише за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на LEXINFORM.COM.UA
Всі права на матеріали, розміщені на порталі LEXINFORM.COM.UA охороняються відповідно до законодавства України.