Нова децентралізація: префект чи прокурор?

Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), віце-президент Світового конгресу українських юристів,член Науково-консультативної ради при ДБР, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України

Об’їздивши особисто п’ять районів Присульського краю на рідній Полтавщині та провівши безліч зустрічей зі своїми земляками, я змушений висловити і власну думку з приводу так званої децентралізації влади в Україні, якою так хизувалася «попередня» команда як однією із найбільш, начебто, успішних реформ.

Реальна ситуація в ОТГ

Одразу зазначу, що зовсім іншої думки громадяни, з якими я спілкувався. Вони одностайні в тому, що центральна влада в Києві таким чином скинула із себе всі проблеми, які сама ж і створила на периферії, надавши право на об’єднання територіальних громад, але не забезпечивши можливостей, в першу чергу фінансових, для того, аби таким ОТГ вижити в ситуації, коли надходження в місцеві бюджети мізерні: підприємства, які б платили податки в бюджет, — відсутні, землі, які навколо сіл і селищ, як правило, обробляються агрохолдингами, зареєстрованими в Києві, Київській і Дніпропетровській (меншою мірою в Харківській) областях, а тому там і платять податки. До всього додамо масове безробіття, а як результат — ОТГ не в змозі утримувати школи, дитячі садки, ФАПи і медпункти, сільські будинки культури, більшість з яких зруйновані, дороги розбиті вщент, особливо великовантажними, переважно перегруженими, фурами, які належать агрохолдингам і вивозять із цих територій намолочене зерно й насіння та ні копійки за це не платять у місцеві бюджети, транспортне сполучення між селами й райцентрами зведено до мінімуму, а особливо це позначається на підвезенні дітей із сіл у так звані «опорні школи» тощо. Як результат, люди і з об’єднаних територіальних громад масово заявляють і цікавляться законодавчими можливостями, як би вийти з ОТГ таким селам, які фактично після втрати самостійності просто вмирають.

Більше того, одержавши в своє розпорядження землі навколо сіл, які об’єдналися в територіальні громади, їх нові очільники зі своїми депутатами почали масово розбазарювати такі землі, особливо врахову ючи масову підготовку фактично організованих злочинних груп по їх захопленню через скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Звертаю вашу увагу, що сільськогосподарська мафія за участю місцевої влади вже котрий рік з порушеннями законів перепродають пасовища, осушують і перепродають болота, викорчовують багаторічні фруктові сади, заліснені території тощо.

А беручи до уваги, що так звана «децентралізація» проводиться в умовах хаосу і беззаконня на місцях, коли ще в жовтні 2014 року Верховна Рада П. Порошенка в порушення Конституції України позбавила органи прокуратури конституційної функції нагляду за додержанням прав і свобод громадян та дотримання вимог законів із цих питань органами державної влади і місцевого самоврядування, ліквідувавши дві третини районних і місцевих прокуратур, громадяни на місцях залишилися взагалі безправними і беззахисними.

Тому, аби давати об’єктивну оцінку досягненням так званої децентралізації, новому Президенту України й новому Кабінету Міністрів потрібно виїхати на місця так званих досягнень і пересвідчитися в цьому, а не довіряти тим, хто ініціював такі перетворення. Це, по­перше. А по­друге, позитивний досвід перерозподілу компетенції між державою і територіальними громадами у Франції та тій же Польщі аж ніяк не означає, що таке ж відбудеться і в Україні із багатьох причин, які й повинна ретельно вивчити нова влада. Бо фактично примусове об’єднання сіл, як це має місце в нас на Полтавщині, мені більше нагадує 30­ті роки Радянського Союзу, коли людей заганяли в колгоспи, а тих, хто не хотів цього, саджали в тюрму, як і мого рідного діда — героя Першої Світової війни, козака за соціальним станом. Доки на місцях не буде забезпечено належної фінансово­господарської основи, такі ОТГ не зможуть існувати й забезпечувати нормальні умови навіть не для життя — для виживання.

Інститут префекта

Ще більше в мене виникає запитань до самого законопроекту щодо внесення змін до Конституції України з цього приводу, бо й ці ініціативи пропонуються з чисто «українськими особливостями». Законопроектом скасовуються місцеві державні адміністрації, з чим цілком можна погодитися, бо дійсно районні й обласні ради повинні створити свої виконавчі органи. В той же час додатково пропонується запровадити інститут префектів, які, в свою чергу, будуть здійснювати виконавчу владу на місцях, але, зверніть увагу, що вони будуть мати значно ширші повноваження стосовно органів місцевого самоврядування.

Зокрема, вони будуть мати право навіть зупинити дію актів органів місцевого самоврядування, чого місцеві держадміністрації не могли зробити. Більше того, ні районні, ні обласні ради не будуть мати права виносити недовіру ні голові адміністрації, який буде продовжувати здійснювати повноваження префекта до його призначення, ні самому префекту, що, безсумнівно, обмежує права територіальних громад на реагування на протиправну чи неефективну діяльність цього нового суб’єкта.

Водночас законопроектом передбачені й нові повноваження Президента України, який також матиме право зупинити дію актів органів місцевого самоврядування, хоча і з інших мотивів, але це не змінює ситуації, коли такі нововведення дозволять двом різним суб’єктам владних повноважень зупиняти дію одного й того ж акта місцевого самоврядування та ініціювати одночасний розгляд звернення стосовно нього двома різними судами — судом загальної юрисдикції та Конституційним Судом. А це потягне за собою інші негативні наслідки, бо суд загальної юрисдикції не зможе прийняти рішення про неконституційність того чи іншого акта за зверненням префекта, бо це прерогатива КСУ.

Про яке розширення повноважень територіальних громад можна вести розмову, якщо названим законопроектом надаються повноваження Президенту України тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районних і обласних рад, причому на невизначений термін? Таким чином, попри пропозицію виключити з Конституції України згадки про «централізацію влади» й акцент на «децентралізацію влади», зроб лений у його назві, є маса положень, спрямованих, навпаки, на централізацію тієї ж влади.

Хто ефективніший: префект чи прокурор?

Але найбільше мене вражає те, що в Україні існував орган, який раніше не відносився до будь­яких гілок влади (з 2016 року — належить до судової влади) і тому міг бути абсолютно незалежним та об’єктивним — це прокуратура, яка до 2016 року за Конституцією здійснювала нагляд за додержанням прав і свобод громадян та додержанням вимог цих законів органами державної влади й місцевого самоврядування, її посадовими і службовими особами, мала цілий арсенал повноважень реагувати від імені держави на будь­які незаконні, в тому числі й ті, які протирічать Конституції України, рішення чи дії. Тобто, за результатом перевірки таких рішень місцевого самоврядування прокурор вносив відповідній раді чи посадовим особам письмову вимогу про скасування повністю чи зміну такого рішення чи розпорядження у зв’язку із порушенням вимог Конституції і законів України. І лише в разі відмови органу місцевого самоврядування прокурор звертався до суду про визнання цього акта незаконним і скасування його.

Ви лише уявіть, скільки часу можна зекономити суддям у разі добровільного скасування органом місцевого самоврядування свого рішення? Тому й виникає закономірне запитання: для чого потрібні такі «експерименти», якщо проблеми забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування вирішували раніше іншим, уже відпрацьованим шляхом. Тим більше, в тій же Іспанії, наприклад, до цього часу саме прокуратура забезпечує нагляд і контроль за відповідністю рішень і дій органів місцевої влади вимогам Конституції цієї держави.

Водночас, Конституційний Суд України, аналізуючи запропоноване виключення п. 5 ст. 121 Конституції України, де і йшлося про названу вище конституційну функцію органів прокуратури, помилково зазначив, що така зміна перебуває у системному зв’язку з викладеною в законопроекті реалізацією пунктів 1 і 2 ч. 1 ст. 119 Основного Закону України та, начебто, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод громадян. Однак, відповідно до запропонованої в законопроекті реалізації пунктів 1 і 2 частини 1 ст. 119 Конституції України префект не наділений повноваженнями щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, виключення зі змісту ст. 121 Основного Закону названих повноважень прокуратури призвело до звуження змісту та обсягу до того існуючих прав і свобод наших громадян, адже після цього Конституцією України не визначено до цих пір органу чи посадової особи, яка повинна здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Результати реформи

Й останнє, що я хотів би зазначити. Це висновок чи навіть обґрунтування причин того, чому вже сьогодні мої земляки висловлюють небажання об’єднуватися в ОТГ, а ті, що вже об’єдналися, категорично хочуть вийти зі складу таких об’єднань? Зокрема, в названому законопроекті, як я вже зазначав, запропоновано заміну в ст. 132 збалансованого поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Наскільки мені відомо, у світі немає держав із повністю децентралізованою владою. Наряду з цим, пропонується виключити з Конституції положення про збалансованість соціально­економічного розвитку регіонів, що неминуче призведе (і вже сьогодні призвело) до можливості зниження рівня соціально­економічних прав і свобод людини і громадянина в одних регіонах порівняно із іншими.

І насамкінець. Про бажання центральної влади скинути із себе відповідальність за розвиток територіальних громад свідчить і намір виключити зі ст. 142 Конституції України положення, за яким «держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування». Така зміна в сьогоднішніх умовах не є своєчасною, оскільки взагалі ігнорує той факт, що зі всіх нових адміністративно­територіальних одиниць лише декілька можуть самостійно забезпечити себе та наповнити доходами бюджет, а решта — потребують фінансової допомоги від держави. А це теж знижує рівень конституційних гарантій держави для мешканців дотаційних територіальних громад, чим обмежує їхні права і свободи.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути