Правовий режим газопроводів та іншого майна, що використовується для транспортування природного газу

Олександр КОСТЕНКО, керуючий партнер АО «Правовий Альянс»

Закінчення. Початок

Проблеми реєстрації речових прав на газопроводи

Механізм управління державним майном, який регламентовано в Законі України «Про управління об’єктами державної власності», не може бути визнаний обґрунтованим, оскільки не враховує описаних вище властивостей газорозподільних систем. На практиці таке управління зводиться до банального обліку елементів розподільних мереж у звітності Міністерства енергетики України та Фонді державного майна як державного. В Реєстрі об’єктів державної власності, що формується Фондом державного майна України, відповідно до постанови КМУ від 14.04.2004 р. № 467, до цього часу продовжує відображатися інформація про окремі фрагменти газорозподільних систем, як про індивідуально визначені речі державної власності.

Такий же формат регулювання збережено і в більш пізніх нормативних актах. Для прикладу, у постанові КМУ від 21.02.2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових». Незважаючи на задекларовану назву, ні про яку ефективність говорити не доводиться, оскільки в постанові збережено підхід до складових елементів «газорозподільних систем» як окремих об’єктів речових прав. Аналогічне регулювання збережено в наказі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.02.2017 р. № 142 «Про інвентаризацію державного майна та надання відомостей до Єдиного реєстру об’єктів державної власності».

Очевидно, що такий облік та інвентаризація не враховують дійсної правової природи цього майна як елементів складної речі. Крім того, віднесення навіть окремих елементів до складу державної власності на практиці викликає багато запитань. Не поодинокі випадки, коли права на включені до реєстру об’єкти заявляли інші власники. Як приклад, можемо зазначити рішення Мукачівської міської ради № 614 від 04.04.2017 р., з якого вбачається, що орган місцевого самоврядування вважає газорозподільні мережі в межах міста комунальною власністю, попри те, що ці об’єкти включені до Реєстру об’єктів державної власності. Інший приклад — фізична особа-підприємець через суд домоглася визнання права приватної власності на розподільні газопроводи, що розміщені на території Арбузинського району Миколаївської області та була включена до Реєстру об’єктів державної власності. Під час розгляду справи, суд досліджував джерела фінансування будівництва вказаних газопроводів і встановив, що вказана фізична особа за власний рахунок здійснила їх будівництво. Зрештою, постановою Вищого господарського суду України від 14 травня 2014 р. у справі № 6/86/093Н (http://reyestr.court.gov.ua/ Review/38796735) касаційну скаргу підприємця було задоволено та визнано право приватної власності на вказані газопроводи. Схожі судові процеси мали місце й щодо об’єктів, нібито, державної власності на території Сумської області.

Вказані приклади ставлять під сумнів достовірність Реєстру об’єктів державної власності в частині інформації про державні розподільні газопроводи. А загалом наявні урядові постанови, накази міністерств та відомств, по суті, дефектно регулюють описані вище правовідносини. Через те, що об’єктом регулювання виступає не річ у цілому — газорозподільна система, а лише її окремі елементи. Оскільки ці елементи не можуть бути окремим об’єктом у цивільному обороті, то спроби надати особливого статусу лише частині складної речі, не врегулювавши правового режиму самої складної речі, є такими, що порушують принцип цілісності об’єкта, закріпленого статтею 188 ЦК України.

Саме тому вважаємо, що дискусії на тему «відібрати державне майно», тобто виокремити його зі структури складної речі, а значить унеможливити її обслуговування в стані природної монополії одним суб’єктом господарювання у складі єдиного технологічного комплексу, — є не лише непрофесійними, але й такими, що несуть загрозу енергетичній безпеці держави.

Зрештою, теза щодо «державності» майна може вважатися безспірною виключно у відношенні газотранспортної системи, але не у відношенні газорозподільних систем. Оскільки, як згадувалося вище, інститут державної реєстрації речових прав не поширюється на газотранспортну та газорозподільні системи. Аналіз належності речових прав на це майно доцільно здійснювати, виходячи зі складу суб’єктів, що його будували (створювали), а також джерел фінансування такого будівництва. У відношенні газорозподільних систем, в їхньому нинішньому складі (а процес їх розширення продовжується постійно) частка державного фінансування є далеко не єдиною. Дуже великий обсяг робіт по газифікації, будівництву розподільних газопроводів та споруд на них здійснювався за рахунок коштів територіальних громад, сільськогосподарських кооперативів, промислових підприємств, фізичних осіб та власне коштів самих «облгазів». Адже не секрет, що НКРЕКП України щорічно затверджує так звані інвестиційні програми газорозподільних підприємств та передбачає у складі тарифів підприємств відповідні суми коштів на будівництво, реконструкцію та розвиток газорозподільних мереж. За період існування облгазів, після перетворення їх із державних підприємств на господарські товариства, витрачено мільярди гривень приватних коштів на таке будівництво та розвиток. Виходить, що окремі елементи газорозподільних систем створювалися за державні кошти, інші нерозривно пов’язані елементи — за рахунок приватних та комунальних суб’єктів. Наявність суб’єктів приватної, комунальної та державної власності у складі осіб, що створювали газорозподільні системи, та, відповідно, наявність приватних, комунальних і державних джерел фінансування на таке будівництво, спростовують тезу щодо «державності» газорозподільних систем. Вважаємо виправданим класифікувати дане майно як об’єкт змішаної форми власності. В розумінні ст. 355 ЦК України таке майно слід вважати спільною власністю. При цьому процедура визначення в ньому часток різних власників потребує законодавчого врегулювання. Без нього неможливо здійснити класифікацію такого майна як спільної сумісної або спільної часткової власності. До того ж, на практиці неможливо визначити належну кожному власнику частку у витратах, а також в отриманні доходів від експлуатації майна. Відповідно до ст. 360 ЦК України співвласник відповідно до своєї частки у праві спільної часткової власності зобов’язаний брати участь у витратах на управління, утримання та збереження спільного майна, у сплаті податків, зборів (обов’язкових платежів), а також нести відповідальність перед третіми особами за зобов’язаннями, пов’язаними із спільним майном.

Всупереч вказаній нормі закону, тягар утримання майна в даний час повністю покладено на газорозподільні підприємства. А тому у випадку чіткого розмежування часток різних власників, у тому числі і держави, нічого не заважатиме газорозподільним підприємствам звернутися до інших співвласників газорозподільних систем за компенсацією витрат, понесених на утримання спільного майна. Ця проблема також потребує законодавчого врегулювання, адже сума компенсацій буде вимірюватися мільярдами гривень.

Питання виділу частки із майна газорозподільної системи також потребує врегулювання. Враховуючи технологічну єдність майна, вважаємо доцільним закріпити на законодавчому рівні припис щодо неможливості виділу таких часток, натомість врегулювавши права співвласників на отримання справедливої компенсації.

Цивільна оборотоздатність газопроводів, особливості суб’єктного складу правовідносин

За загальним правилом, закріпленим у ст. 178 Цивільного кодексу України, об’єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в порядку правонаступництва чи спадкування або іншим чином, якщо вони не вилучені з цивільного обороту, або не обмежені в обороті, або не є невід’ємними від фізичної чи юридичної особи. Види об’єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об’єкти, вилучені з цивільного обороту), мають бути прямо встановлені у законі. Види об’єктів цивільних прав, які можуть належати лише певним учасникам обороту або перебування яких у цивільному обороті допускається за спеціальним дозволом (об’єкти, обмежено оборотоздатні), встановлюються законом.

Говорячи про згадані в ЦК випадки обмеженої оборотоздатності, насамперед хочемо згадати про обмеження, встановлені в Законі України «Про приватизацію державного і комунального майна». Відповідно до ст. 4 вказаного Закону не є об’єктами приватизації і підлягають збереженню в державній власності:

— магістральні нафто- і газопроводи та магістральний трубопровідний транспорт, що обслуговують потреби держави в цілому, підземні нафто- та газосховища;

— державні газорозподільчі мережі.

Незважаючи на категоричність заборони, в дійсності є підстави вважати її спірною з огляду на викладені вище аргументи. Зокрема, викликає сумніви коректність підібраної законодавцями термінології, що не описує газотранспортну систе му як єдину річ, а оперує поняттями окремих її елементів (магістральні газопроводи, магістральний трубопровідний транспорт, тощо). Хоча, попри недолугість формулювань, можна зрозуміти, що в забороні мова йде все ж про ГТС України, яка є єдиною, унікальною, де частка держави у створенні цього об’єкту рівна 100%. Відповідно до статей 20, 21 Закону України «Про ринок природного газу» оператор газотранспортної системи на виключних засадах відповідає за експлуатацію газотранспортної системи. Оператором газотранспортної системи, що перебуває в державній власності та не підлягає приватизації, може бути виключно суб’єкт господарювання, власником корпоративних прав якого є виключно держава чи інший суб’єкт господарювання, вимоги до якого чітко визначені в законі. Нині, весь об’єкт експлуатується державним підприємством АТ «Укртрансгаз». У цьому випадку можна погодитися, що заборона приватизації поширюється на всю річ.

Чого не скажеш у відношенні «державних газорозподільчих мереж», що як згадувалося, не є окремою річчю, а лише її частинами. Приватизація окремих елементів, а не речі загалом, є абсурдною. Сама річ, як було проаналізовано вище, є спільною власністю співвласників, серед яких не тільки держава. Тому форма такої власності є змішаною, а не державною. Не врегулювавши питання виділу державної частки з майна газорозподільної системи змішаної форми власності, про приватизацію чи про заборону приватизації говорити взагалі не доводиться. З огляду на це, вважаємо згадану вище заборону на приватизацію державних газорозподільчих мереж такою, що не має практичного наповнення.

Розділом ІІІ Кодексу ГРМ запроваджено обмеження, згідно яких експлуатацію газорозподільних систем здійснюють виключно оператори ГРМ. Передбачено обов’язок власників складових газорозподільної системи, що не є операторами ГРМ укласти договір з оператором ГРМ про експлуатацію таких газорозподільних систем, або договір господарського відання чи користування з передачею газорозподільних систем на баланс оператору ГРМ, або оформити передачу належних власникам газорозподільних систем у власність зазначеному Оператору ГРМ (у тому числі шляхом купівлі-продажу). Із приведеного вбачається, що оборотоздатність газотранспортної системи обмежена за рахунок законодавчо закріпленої заборони її приватизації, а також можливостей експлуатації її виключно в стані природної монополії єдиним можливим володільцем — сертифікованим оператором ГТС.

У відношенні газорозподільних систем оборотоздатність обмежена з огляду на неврегульованість питання визначення часток співвласників у цих технологічних комплексах, а також можливостей їх виділу чи відчуження. Крім того, фактичними володільцями та експлуатантами цих систем можуть бути виключно оператори ГРМ — суб’єкти господарювання, які отримали ліцензію на право здійснення розподілу природного газу.

Підсумовуючи наведене, можемо стверджувати, що чинне законодавство потребує істотного доопрацювання в частині:

• уніфікації понятійного апарату, що використовуються для ідентифікації об’єктів, що використовуються для транспортування природного газу (в тому числі, таких понять, як газопроводи, мережі, системи);
• чіткої формалізації за газотранспортною та газорозподільними системами статусу складних речей;
• закріплення принципу єдності газотранспортної та газорозподільних систем, унеможливлення виділу з них газопроводів, споруд, будь-яких інших елементів, що загрожує їх функціонуванню як єдиних технологічних комплексів;
• унормування питань державної реєстрації речових прав на газотранспортну та газорозподільні системи у державі, документального підтвердження таких речових прав;
• визначення чіткого переліку суб’єктів речових прав на газотранспортну та газорозподільні системи в державі.

Сподіваємося, що задекларовані командою новообраного Президента наміри змінити норми законів «Про ринок електричної енергії» та «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» будуть мати своє продовження також і в частині оптимізації законодавства на ринку природного газу.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути