Думка експерта
Профілактика – найдешевший спосіб запобігання корупції
Гiгантська антикорупційна репресивна машина це пастка, до якої потрапило суспільство
За останні роки в Україні відбулося вже три судові реформи, створено безліч антикорупційних органів, а результат – корупція дісталася навіть Верховного Суду, чого не було за відсутності нинішніх органів і проведених, іноді безглуздих, але дороговартісних, заходів. Навіть непосвяченим уже ясно, що в Україні йде «Велика гра в запобігання корупції», в якій із задоволенням беруть участь грантові та інші громадські організації. Кримінологи знають, а виконавчі органи забули таке слово, як профілактика злочинності. Профілактика корупції – довготривалий процес (повинна пройти зміна поколінь), але це – найдешевший і найдієвіший спосіб мінімізації цього явища, в деяких сферах – до нульового. Сьогодні відомі вам та науковому співтовариству наші постійні автори Олена Бусол і Богдан Романюк розпочинають знайомити читачів ЮВУ зі своїми дослідженнями щодо такої грані методу запобігання корупції, як профілактика.
Олена БУСОЛ доктор юридичних наук, полковник міліції у відставці, заступник начальника відділу — керівник групи по боротьбі з корупцією Міжвідомчого науково-дослідного центру із проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБОУ |
Богдан Романюк кандидат юридичних наук, професор Національного транспортного університету, генерал-лейтенант міліції у відставці, заслужений юрист України |
Частина 1. Легше попередити, ніж боротися
Корупція – явище соціальне
Уже відомо всім зацікавленим категоріям громадян та доведено науковцями, що корупція – це соціальне явище не тільки онтологічно, а й гносеологічно. Це – продукт сучасних умов українського суспільного життя. Але цей продукт є не тільки соціальним явищем, оскільки його не- можливо створити поза поведінкою членів суспільства, а тому корупція є соціально-психологічним явищем. Феноменологія корупції допомагає в з’ясуванні природи та механізму індивідуальної злочинної поведінки корупціонера, впливу певних чинників протидії корупційній злочинності на її загальний рівень і рівень ефективності протидії корупції в окремих державах. Розгляд й оцінка фонових явищ корупції, особливо якщо вони супроводжують організовану злочинність, є вкрай важливим з точки зору вивчення цього феномену. Феноменологія виділяє суб’єктивний аспект у процесі пізнання (зв’язок пізнавальних процедур із життєвою практикою того, хто пізнає) й наголошує на особливостях сприйняття (об’єктивному значенні емоцій і свідомості в процесі пізнання. Феноменологія злочинності відповідає на питання: що таке злочинність як кримінологічна категорія та окремі злочини і «фонові явища», які мають соціально-психологічну природу походження та характерні кримінально-правові ознаки?
Читайте також: Надмірна дискреція, або Чому не можна приймати законопроект № 10100?
Таким чином, ефективний вплив на корупцію як соціально-психологічне явище вимагає цілого комплексу способів та засобів. Основними способами реагування на таке багатопричинне явище, як корупція, як і на будь-який інший вид злочинності чи злочинність взагалі, є: організаційно-методичне та правове забезпечення впливу на корупцію; профілактичні заходи щодо корупції; контроль над корупцією; протидія конкретним корупційним злочинам чи їх окремим видам.
Варто зазначити, що над комплексом заходів щодо впливу на злочинність працювали ще древні мислителі як і багато сучасних дослідників. Відтак, зрозуміло, що вплив на корупцію, найперше, вимагає організуючої ролі держави. Тому ще Платон (427–347 рр. до н.е.) багато уваги приділяв вивченню причин злочинів. Він розглядав порушення законів як наслідок «хвороби держави». Зокрема, він писав: «Кожна влада встановлює закони для своєї вигоди: демократія – демократичні, тиранія – тиранічні й так само інші. А встановивши їх, оголошує для підлеглих, що вони, ті закони, справедливі. Це вигідно для влади, а того, хто порушує їх, вони карають як такого, що поводиться протизаконно й несправедливо». (Платон. Держава / пер. з давньогр. Д. Коваль. Київ. Основи. 2000. С. 22.).
У той же час – тоді і зараз – усім було зрозуміло, що злочинність як певне явище простіше попередити, аніж потім із нею «боротися». А для цього необхідно вивчати її першочергові причини та вживати відповідні заходи для їх усунення.
Звісно це розумів і ще один мислитель древності Аристотель (бл. 384–322 рр. до н. е.), який наголошував на тому, що необхідно спочатку вивчати першочергові причини, щоб зрозуміти те чи інше. Він вказував, що одна й та сама річ має для себе декілька причин у різному значенні розуміння; причини у відношенні одна до одної також є причинами, але неодмінно в різних значеннях; одна й та ж річ в одному і тому самому значенні є спричиненням протилежного. Тому нині вітчизняні дослідники неабияку увагу також приділяють саме питанням комплексності заходів впливу на корупцію і чи не найбільше – профілактичним заходам.
Серед учених, які присвячували свої праці дослідженню різних питань профілактики злочинних проявів, окремо слід назвати таких «метрів» наукової думки, як: О. М. Бандурка, В. В. Голіна, О. М. Джужа, А. П. Закалюк, О. М. Костенко, О. М. Литвинов, В. М. Дрьомін, Ю. М. Дьомін, В. С. Ковальський, В. О. Туляков, М. І. Мельник, В. І. Шакун, М. І. Хавронюк, П. В. Цимбал, інші – неможливо перелічити всіх, але вони згадуються в наших працях.
Репресії – дороговартісний спосіб
Щоб мінімізувати корупційну злочинність (нульового рівня ще не досягла жодна держава, а це й не можливо), треба починати із самого початку – «вбити» корупційні практики в зародковому періоді. Що для цього потрібно, і що – ні? Наші дослідження привели до висновку, що затратна величезна антикорупційна машина в Україні не є профілактикою корупції, адже це суто репресивний механізм.
І навіть, якщо антикорупційний орган не здійснює репресивних заходів, як, наприклад, Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління корупційними активами, то воно ось уже протягом семи років не приносить державі суттєвої користі, а лише «проїдає» виділені на цю структуру гроші, ще й відзначилося низкою корупційних скандалів, пов’язаних, зокрема з очільниками агентства.
Дехто може заперечити та навести приклад CPIB – Corrupt Practices Investigation Bureau (Бюро по розслідуванню випадків корупції) Сінгапуру, яке мало помітні всьому світу успіхи. Проте не будемо забувати, що Сінгапур – це лише місто-держава площею 692,7 кв. км, що складається з ряду островів, а населення становить близько 4,4 млн осіб. Варто зазначити й про етнічний склад міста: китайці – 76,8 %, малайці – 13,9 %, індійці – 7,9 %, які мають у світі репутацію законослухняних, працьовитих, і релігія яких не схвалює будь-яких відхилень, зокрема й таких, як корупція. Окрім того, для невеликої країни, якою є Сінгапур, один такий орган може бути й достатнім для належного виконання антикорупційних функцій, але не для України.
Читайте також: Мільйони для судді Князєва. Сумнівні перспективи завершення гучно початого розслідування
Отож, перейдемо до українських реалій. Голова Верховного Суду став на шлях отримання незаконної вигоди не тоді, коли був обраний на цю посаду. Він із дитинства та протягом всього життя проходив через суспільну корупційну культуру і став тим, ким став, навіть не зважаючи на те, що його матеріальне забезпечення було найвищим у всіх трьох гілках влади в Україні. Таким же шляхом ідуть й інші судді, які також у матеріальному забезпеченні є «піонерами»…. Ось свіжий факт – 26 вересня 2023 р. у Броварському міськрайонному суді Київської області детективами Національного антикорупційного бюро України та Служби безпеки України проведено обшук у кабінеті судді в межах досудового розслідування в кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 368 КК України. Цей суддя вимагав 4 тис. доларів хабара за «правильне вирішення питання» під час засідання суду.
Якби цей шлях супроводжувався культурно-виховною політикою нетерпимості до корупції – такого б не було. Це яскравий приклад, що підтверджує необхідність впровадження наших пропозицій, викладених у даній статті. Програма уряду якраз повинна була акцентувати всю увагу найвищого органу виконавчої влади на організаційно-профілактичні заходи, підготовку відповідних проектів законів, у тому числі щодо проведення їх обов’язкової кримінологічної експертизи тощо.
Впевнені, що лише один лектор із Міністерства юстиції вплине на свідомість державних службовців більше, ніж купа органів по боротьбі з корупцією з різними статусами, функціями та завданнями. До речі, лектор обійдеться державі набагато дешевше, ніж утримання антикорупційних гігантів. Свого часу законодавча заборона на вбивство з кримінальною відповідальністю не перешкоджала сумнозвісному маніяку Онопрієнку вчиняти вбивства невинних жертв знову й знову. І таким чином він позбавив життя 52-х людей (Его зверства шокировали всю Украину | Анатолий Оноприенко | История Маньяка; Оноприєнко: Тайны маньяка Оноприенко). Згадаємо також, як в недалекому минулому Китай практикував показові страти у вигляді смертної кари проти хабарників, проте все одно знаходилися відчайдухи, які були не проти збагатитися за рахунок держави та її законослухняних платників податків.
Ці приклади доводять, що репресії – не метод подолання корупції як й інших видів злочинності, а на обслуговуючі процеси протидії та запобігання корупції органи витрачаються величезні державні та міжнародні кошти. Таким чином, в Україні йде «гра в запобігання корупції», в якій із задоволенням беруть участь грантові та інші громадські організації, які не мають ані відповідних знань, ані професійного досвіду, але будь-що звітують про проведені сумнівної користі заходи перед державами-донорами, адже в них це єдиний спосіб отримання легких грошей. А створені сторінки на офіційних сайтах державних відомств, на кшалт «Повідом про корупцію!», дають підстави керівникам цих відомств, отримавши інформацію, яка ганьбить ввірену їм установу, швидко приховати її. Так з’являються всілякі відписки цих відомств викривачам про те, що заява розглянута, відомості не підтвердилися, до того ж, викривач отримує відповідь через місяць, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Таким чином, виходить, що керівникам-корупціонерам вигідно мати таку сторінку, яка фактично створена не для викривачів, а з метою приховування корупційних вчинків підлеглих.
Феномен «Мауглі»
Для таких компетенцій, як профілактичні заходи, потрібні люди з юридичною освітою і практичним досвідом за спеціальністю. Та й загалом держава сьогодні гостро потребує потужного резерву кадрів з юридичною освітою для кожного державного органу та структурної одиниці. Шкідливим, якщо не сказати – злочинним, є поширена помилкова теза про «перевиробництво» юристів в Україні. Як зазначали ще до війни (2020 р.) на юридичному факультеті КНЕУ імені Гетьмана, кількість юристів на тисячу населення в Україні значно менша, ніж у розвинутих державах, зокрема США чи Німеччині. В Україні на 1 юриста припадає 7 000 громадян, в США – 120 громадян (Скільки юристів в Україні. Юристонлайн.укр). Усі суспільні відносини регулюються правом. Тож не тільки адвокат, нотаріус та суддя повинні мати юридичну освіту, а кожен громадянин повинен мати відповідну правову культуру.
Читайте також: До 12 років позбавлення волі за е-шахрайство
Кількість дрібних, розрізнених маніпуляцій (заходів) в Антикорупційній стратегії 2021–2025 рр. та Державній антикорупційній програмі на цей період вражає своєю хаотичністю, громіздкістю й відсутністю комплексності та цілого ряду превентивних заходів. Наприклад, йдеться про прозорість здійснення розгляду дисциплінарних скарг, здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів, а також перегляду рішень Дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя. Але все це не буде дієвим, до якої програми не включи. Вже занадто пізно міняти світогляд суддів, адже вони сформувалися як особистості. Це, як людину не навчиш розмовляти, якщо вона в дитинстві – до досягнення нею 5-річного віку – не спілкувалася з людьми. Назвемо це феноменом «Мауглі».
Теж саме можна сказати про недосконалу систему оцінювання якості роботи прокурорів; неякісне законодавче регулювання підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, гарантій незалежності та ефективного функціонування органу, що здійснює дисциплінарне провадження, процедури розгляду дисциплінарної скарги та застосування дисциплінарних стягнень. Хоча потрібна, насамперед, пропаганда доброчесного способу життя людей із дитячих садочків і закінчуючи їх виходом на пенсію. Зайнятися цим треба вже зараз і не виправдовувати бездіяльність «форс-мажорами» та «непереборною силою».
Антикорупційна ілюзія
Учені сьогодні підтверджують, що недосконалість вітчизняної «стратегії» боротьби з корупцією стає все очевиднішою. Так, професор О. Костенко відмічає: «Якщо ще декілька років тому «антикорупційні стратеги» стверджували, що корупція буде подолана, якщо створити НАБУ, САП, НАЗК, то тепер, після відсутності очікуваних результатів у цих антикорупційних органів, стверджується дещо інше. Ці органи, виявляється, такі неефективні тому, що немає правильного аудиту над ними. От тільки створимо такий аудит – корупцію зразу ж загнуздаємо! Тепер уже всі надії українців спрямовуються на цей аудит. От ще нам аудиту над антикорупційними органами не вистачає й тоді вже корупцію переможемо! А якщо ще й аудит не допоможе, то вже точно нам допоможе створення антикорупційних судів. Отака антикорупційна ілюзія…» (Олександр Костенко. Корупція в Україні – це наслідок соціальної аномалії.).
Для сприяння державно-приватному співробітництву в боротьбі з корупцією слід проводити різні види інформаційно-просвітницьких кампаній з підвищення обізнаності громадськості, такі, як консультації та розслідування ЗМІ, навчальні програми, навчальні плани, семінари та тренінги для підвищення обізнаності громадськості про шкоду корупції, її небезпеку для національної економіки. Головна мета – змінити ставлення громадськості: «немає жодних підстав для того, щоб сприймати корупцію як нормальний спосіб ведення бізнесу і як неминуче зло». Однією з найкращих світових практик у розглянутій сфері є, наприклад, Панама, яка створила Регіональну антикорупційну академію для Центральної Америки та Карибського басейну, звернувшись за допомогою до держав-членів ООН із проханням розробити навчальний план, навчальні програми підтримки формальних і неформальних мереж та підвищення обізнаності в регіоні.
Формування в суспільстві антикорупційної культури повинно бути законодавчо закріплено в Україні як державний пріоритет. Репресивні заходи протидії корупційній злочинності є необхідними, але другорядними. В контексті культурологічної концепції можна виділити такі заходи щодо мінімізації корупційної злочинності (перелік яких невичерпний): формування в громадян із дитинства у всіх закладах (від дитячих садків до вищих навчальних закладів) світогляду, в якому немає місця корупційній поведінці, через просвітницькі передачі телебачення, радіо, в мережі інтернет, призначені для певних вікових груп; залучення працівників засобів масової інформації до висвітлення подій, пов’язаних із корупційними діями, та заходів протидії корупції; взаємодія з представниками суспільних і церковних інституцій із питань виховання громадян у контексті осуду корупції в суспільстві; поширення антикорупційних знань, методів виявлення й оцінки рівня корумпованості чиновників; створення системи заохочувальних заходів для державних службовців, котрі дотримуються антикорупційної поведінки, а також заохочення та захисту громадян, які надають достовірні відомості про корупційні правопорушення; формування в громадян думки про престижність державної служби; медійна підтримка професійних організацій з етики та моралі (Бусол Олена Юріївна, Протидія корупційній злочинності в контексті антикорупційної стратегії : дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.08 . К., 2015. (479 с.) С. 302–303.).
Інституції – лише інструмент
Хіба не смішно те, що в Україні діють великі й могутні структури з центральними апаратами оперативних та слідчих підрозділів (МВС, СБУ), але їм не довірили займатися боротьбою з корупцією, якою вони займалися багато років, мали й мають великий досвід практичної діяльності у цій сфері. Але їм не довірили боротьбу з корупцією у вищих ешелонах влади, оскільки, нібито, вони самі корумповані. Хоча вони вже «реформовані». Тому тут відсутня будь-яка логіка. Виходить, що, з одного боку, вони не реформовані, а з іншого – вказані правоохоронні органи можуть і надалі займатися незаконними поборами, адже боротьбу з корупцією вже ведуть новостворені спеціальні органи, а правосуддя здійснює навіть «особливий» суд. Правда, урядовців та законодавців не хвилює той факт, що все це не відповідає українській Конституції, яка проголошує рівність усіх громадян перед законом (ст. 24) та забороняє створювати надзвичайні та особливі суди (ст. 125).
Такої кількості правоохоронних органів, як в Україні, немає ніде в світі. А зараз йдеться про створення ще окремої військової поліції. Нагадаємо, нині в Україні вже існує чотири органи, де є слідчі підрозділи, а скоро, напевно, буде й п’ятий — у військовій поліції. Знову абсурд. ДБР розслідує злочини військових, а Національна поліція України не може створювати свої підрозділи у військових частинах та розслідувати там кримінальні правопорушення. Усе це не потребує колосальних затрат, що станеться при створені окремої військової поліції. Національна поліція не належить до будь-якого відомства виконавчої влади й працює неупереджено.
Законопроект, яким пропонується збільшити граничну чисельність штату НАБУ із 700 до 1000 осіб, а кількість осіб начальницького складу – з 500 до 700 осіб, 31 жовтня зареєструвала депутатка від «Слуги народу» Єлізавета Богуцька. Однак чи подумала вона перед тим: яка ефективність праці співробітника НАБУ? Скільки грошей повернуто в бюджет за час існування цієї структури? Скільки коштів витрачено на створення та утримання спецпідрозділу? Відповіді вас здивують.
Не вірте, що в Європі все так гладко з корупцією. В цьому відношенні, наприклад, Італія, яка є однією з найбільш корумпованих країн ЄС, згідно з Індексом сприйняття корупції за 2018 р., страждає від наявності мафіозних організацій, які здійснюють повсюдний контроль над економічною, політичною та соціальною діяльністю країни (Caneppele та ін., 2009). Інфільтрація мафії для контролю як над структурами публічних закупівель, так і над політичними інституціями, є історично настільки типовою, що вона включена у визначення злочину асоціації мафіозного типу, згідно зі статтею 416-bis італійського кримінального законодавства (Guccio et al., 2014) (Michele G. Giuranno , Maika M. Valencia-Silva, Josep M. ArgilesBosch, Josep García-Blandón. The effects of mafia infiltration on public procurement performance).
Багатолітня практика силової протидії цій злочинності засвідчила недостатню її ефективність, а тому в Італії вже існує спеціальна програма профілактичних заходів, у тому числі щодо виховання молоді шкільного віку в дусі несприйняття нею мафії та широких прав у суспільстві щодо протидії їй (Романюк Б. В. Досвід Італії у протидії мафії (на прикладі Сицилії). Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. 2004. № 2. С. 211 – 216.). Хоча слід визнати що це – тривалий процес для такої корупційної європейської держави як Італія.
Країни, які тотально не вражені мафією, мають доволі високі результати з прищеплення антикорупційної культури юним громадянам і це – Латвія, Литва, Естонія. Мультфільми, книжки, комп’ютерні ігри, дитяча реклама на тему корупції будуть корисним досвідом для України.
А як у нас виховують молодь? Хіба не відомо про постійні побори в дитячих садках, школах та вишах? Натомість в Україні досі парламент не спромігся прийняти Закон «Про профілактику злочинів», проект якого було подано у ВРУ ще в 1994 році.
Отже, каральна функція – це останнє, що треба застосовувати у протидії корупції. Вища міра покарання за корупцію цілком виправдана у воєнний час, але не це є самоціллю держави.
Згідно з інструментальною концепцією інституцій ці установи важливі, але вони є лише інструментом у руках людей, який «працює» залежно від правової культури того, хто його використовує. Не можна створити такий інструмент (інституції), який би сам собою перекрив шлях корупції, тобто виключив можливості для неї. Хороші інституції потрібні, але без людського фактору — правової культури людей, вони не можуть забезпечити антикорупційний ефект (Костенко Олександр. Fasebook.).
Україна зараз, не без свідомого посередництва зацікавлених держав, «кинулася» виконувати тільки репресивну форму подолання корупції, обравши її за пріоритет з усього комплексу інструментів. Проте ми маємо вживати комплексні заходи щодо зміни суспільної свідомості. Тут доречно навести «золоте правило» виховання: «Виховання має полягати в забезпеченні узгодження волі та свідомості людини із законами соціальної природи, інакше воно призведе до формування в людей комплексу сваволі й ілюзій, що є зародком усякого зла!» (Костенко Олександр. Основи соціального натуралізму. Частина 1. СУРМА).
Гігантська репресивна антикорупційна машина є пасткою, до якої потрапило суспільство, безоглядно повівшись на умови, гроші і вказівки міжнародних партнерів без врахування специфіки України. Оцінюючи стан злочинності та ефективність заходів у сфері корупції в Україні, завжди слід ставити запитання – чи зменшиться/зменшився стимул до вчинення корупційних дій від запланованих/виконаних стратегією заходів? Найперша ціль держави – виховувати з малечку, із самого дитинства в громадянина стійке несприйняття корупції, навіть – відразу і сором. І це – найдешевший спосіб мінімізації цього зла.
(Далі буде …)
Джерело: Юридичний вісник України
