Connect with us

Думка експерта

Публічні закупівлі, або Дещо про здійснення закупівель для потреб держави газорозподільними підприємствами

Микола ШИЯН, начальник управління у Львівській області
АО «Правовий Альянс»

Закінчення. Початок

Послуги, що становлять загальний економічний інтерес: визначення поняття

У цьому ж додатку наведено визначення поняття «послуг, що становлять загальний економічний інтерес (ПЗЕІ)»: цей термін визначає економічну діяльність, яку органи державної влади визначають як таку, що має особливу важливість для громадян, і яка не могла б здійснюватися (або здійснювалася б за інших умов) у разі відсутності державного втручання. Ця діяльність має особливі характеристики в порівнянні із загальним економічним інтересом інших видів економічної діяльності.

Конкуренція в ЄС розвивається у всіх сферах економіки, навіть у тих, які раніше не були відкриті для загального ринку. До таких сфер належать транспорт, енергетика, поштові сервіси і телекомунікації. Процес відкриття цих ринків для приватних компаній, а таким чином і для конкуренції теж, називається лібералізацією. Раніше послуги в цих сферах економіки надавалися державними компаніями країн-членів ЄС, в яких було виняткове право на надання таких послуг. Але з відкриттям цих сфер діяльності для приватних компаній у споживачів з’являється можливість вибирати з великої кількості послуг, що надаються, відповідні для себе за якістю і ціною. Таким чином, лібералізація спрямована на збільшення конкуренції в цих секторах економіки. У той же час лібералізація вимагає додаткового регулювання, оскільки сервіси загального користування повинні залишатися загальнодоступними для споживачів.

Із наведеного вище ми чітко розуміємо, що в правовій си стемі Європейського Союзу (а тепер і в українському законодавстві) термін «спеціальні або ексклюзивні права» застосовується, щоб позначити існування законодавчого обмеження конкуренції (так звана «законна монополія») в певній галузі на користь конкретного суб’єкта, покликане (поряд з наданням державної допомоги) компенсувати йому витрати за надання послуг загального економічного інтересу на умовах щодо ціни і якості визначених органами влади. При цьому конкуренція обмежується не через економічні чинники (наприклад, дороговизна будівництва нової інфраструктури), а через існування саме законодавчих заборон чи привілеїв.

Щоб краще зрозуміти, чому термін «спеціальні або ексклюзивні права» так тісно пов’язаний з поняттям «послуг, що становлять загальний економічний інтерес (ПЗЕІ)?» Пропоную звернутися до думки Економічної консультативної групи з питань конкурентної політики (EAGCP) Генерального директорату з питань конкуренції Європейської комісії (Services of General Economic Interest Opinion Prepared by the State Aid Group of EAGCP. URL: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.pdf). Цей документ також описує ситуацію, в якій опинилися газорозподільні підприємства та споживачі газу в Україні.

Необхідна компенсація за надання таких послуг

Експерти EAGCP наголошують, що Universal Service Obligation (USO) (або General Economic Interest (SGEI) чи ПЗЕІ) за замовчуванням надаються підприємствами собі в збиток, інакше не було б необхідності запроваджувати USO. Тому фірми повинні отримувати компенсацію за надання таких послуг. Є декілька способів надання урядом чи держорганами такої компенсації.

У більшості секторів, де необ хідні USO, раніше діяли національні монополії, на які й були покладені USO, а збитки пов’язані з універсальністю послуг за однаковими цінами часто покривалися перехресним субсидіюванням: збитки, спричинені обслуговуванням громадян, яке б не було надано без USO, покривалися прибутками, отриманими від інших груп споживачів. Ці монополії часто були державними підприємствами без достатніх стимулів для досягнення ефективності. З проведенням приватизації дерегулюванням комунальних послуг такий підхід більше не міг працювати й потребував більш чіткого визначення USO та їх компенсації. Наприклад, минулий монополіст тепер може зіткнутися з конкуренцією в більш ліквідних сегментах попиту, тому не можна очікувати, що він з такою ж легкістю, як раніше, зможе покрити збитки, пов’язані з USO. Крім того, в умовах конкуренції незрозуміло, чому одну фірму мають зобов’язувати обслуговувати збиткові сектори, а іншу — ні.

Відповідно, EAGCP вважає, що USO має бути чітко визначеним та належним чином компенсованим. На жаль, в Україні владна еліта поки не розуміє, що надавачів послуг загального інтересу слід підтримувати, а не боротися з ними. Інакше б не було позовів Генпрокурора, про які йдеться в статті Алли Єрьоменко «Генпрокуратура проти облгазів: хто заплатить за оренду, якої за законом немає?». Бо в кінцевому результаті введення додаткової орендної плати (крім уже існуючої у вигляді амортизації) ретранслюється на споживачів у вигляді плати за послугу з розподілу.

Загальний економічний інтерес і «підтримка» держави

Без сумніву, діяльність із розподілу природного газу в Україні становить загальний економічний інтерес. Але ще одним прикладом такої «підтримки» є те, що в «Переліку послуг, що становлять загальний економічний інтерес», затвердженому постановою КМУ від 23 травня 2018 року № 420 згадка про розподіл газу відсутня. Не вдаючися до аналізу причин, констатуємо, що це — суттєва прогалина в імплементації законодавства України acquis Європейського Союзу. Адже, як бачимо вище, саме надання підприємством ПЗЕІ (SGEI) може бути причиною для держави обмежити конкуренцію через надання ексклюзивних прав, а також підставою для надавачів цих послуг вимагати компенсації збиткових видів діяльності. Сподіваємося, що уряд найближчим часом усуне цей недолік та перестане ставитися до приватизованих ще в 1994 році газорозподільних підприємств як до державних монополістів.

Однак повернімося до теми й спробуймо дати відповідь на запитання: «Чи повинні приватні підприємства, які займаються розподілом природного газу, проводити закупівлі через Прозоро?». На даний час у будьякій публічній чи професійній дискусії, коли газовики порушують, наприклад, питання про встановлення обґрунтованого тарифу, опоненти як контраргумент обов’язково наводять те, що так звані облгази безкоштовно користуються державними чи громадськими мережами.

Якщо читач був уважний, або вже академічно чи практично підготовлений, то зауважив, що ексклюзивні права в комунальній сфері виникають в основному через прийняття владних актів, які регулюють експлуатацію публічних мереж. Тому спробуємо з’ясувати, як виникли чинні газорозподільні мережі та підприємства, які надають послуги з їх допомогою. А головне — як ці мережі потрапили в експлуатацію облгазів з точки зору об’єктивності? Наприклад, у Статуті АТ «Львівгаз», який розміщено в публічному доступі, зазначено, що товариство є правонаступником всіх прав та обов’язків Державного підприємства з газопостачання та газифікації «Львівгаз».

Це державне підприємство було перетворене у відкрите акціонерне товариство та приватизоване у 1994 році. Притому існуючі на цей час газорозподільні мережі, які вважалися державним майном, не увійшли до статутного фонду ВАТ «Львівгаз», однак залишилися у нього на балансі. На момент приватизації жодних рішень щодо долі такого майна Держава не приймала. Згодом, відповідно до п. 1.4. Положення про управління державним майном, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі, затвердженого наказом Фонду державного майна України та Міністерства економіки України від 19.05.1999 року № 908/68, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.06.1999 року № 414/3707, встановлено наступні способи управління державним майном, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі:

  • здійснення приватизації відповідно до Законів України «Про приватизацію державного майна», «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)», «Про Державну програму приватизації» та інших нормативно-правових актів;
  • передача майна в оренду відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна»; – передача майна в комунальну власність у порядку, передбаченому Законом України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності»;
  • передача майна в управління центральних та місцевих органів виконавчої влади в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21.09.1998 року №1482;
  • передача майна господарським товариствам на умовах відповідного договору безоплатного зберігання відповідно до вимог законодавства.

Жодна з цих дій, як мені відомо, не вчинена. Тоді про що мова? Правда, в 1998—1999 роках була невдала спроба передати державні розподільні трубопроводи в користування НАК «Нафтогаз України», яка закінчилася 21.06.1999 р. реєстрацією Мін’юстом за № 393/3686 спільного наказу Мінекономіки та Фонду держмайна № 971/72 від 27.05.1999 р. «Про скасування наказу № 1535/104 від 04.08.1998» на підставі протесту Генпрокуратури від 17.05.1999 № 07/2—163 вих 99. Надалі газорозподільні підприємства продовжували використовувати згадане майно де-факто аж до серпня 2012-го, доки постановою КМУ № 770 за ними не закріпили вже наявне на балансі й у використанні майно на праві господарського відання. Дослівно пункт 1 постанови 770 звучав так: «Установити, що державне майно, яке використовується для забезпечення розподілу природного газу, не підлягає приватизації, обліковується на балансі господарських товариств із газопостачання та газифікації і не може бути відокремлене від їх основного виробництва, використовується зазначеними товариствами на праві господарського відання». Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 р. № 796 цей пункт скасовано, а в судах, ініційованих Генпрокуратурою, тривають вищезгадані спори щодо підстав використання державних мереж.

Ще раз про правовий режим газпровідників та іншого майна газовиків

Правовий режим газопроводів та іншого майна, що використовується для транспортування природного газу докладно описаний у статті з відповідною назвою, надрукованій у загальнонаціональній газеті «Юридичний вісник України (ЮВУ, № 38 (1263), 20—26 вересня 2019 р., № 39 (1264), 27 вересня — 3 жовтня 2019 р.) Вдало підмічено, що неможливість передачі газопроводів у користування НАКу була зумовлена не тільки процедурними порушеннями, на які вказує прокурор у протесті, але й тим, що передача лише частини газорозподільної системи об’єктно неможлива в силу технологічних процесів та приписів цивільного законодавства, яке регулює правовий статус складної речі.

Справді, інфраструктура газорозподільної мережі складається не лише з державних газопроводів та споруд. Недержавними є мережі, побудовані за кошти приватних інвесторів (в тому числі й газорозподільних підприємств) за 28 років незалежності, а також — збудовані за радянських часів колективними та іншими підприємствами, які не мали статусу всесоюзних, і громадськими організаціями профспілок.

Першою спробою врегулювати відносини комплексно (провести інвентаризацію, паспортизацію та оцінку газорозподільних систем, перевірити наявність та, за потреби, відновити правовстановлюючі документи на державне майно, а, відповідно, визначити кількість таких систем та розмір часток співвласників) стала постанова КМУ від 21 лютого 2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових». Однак вимог цієї постанови державні органи (зокрема Мінпаливенерго та ФДМУ) не виконали, підмінивши поняття «інвентаризації газорозподільних систем» інвентаризацією окремо взятого державного майна без прив’язки до мережі (системи). Проводили вже звиклу інвентаризацію лише державного майна, в той час як уряд вимагав «інвентаризації газорозподільних систем (газорозподільна система — технологічний комплекс, що складається з організаційно і технологічно пов’язаних між собою об’єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій безпосередньо споживачам, п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про ринок природного газу») , які обліковуються на балансі операторів газорозподільних систем» (тобто — всіх систем незалежно від їх власників). До паспортизації та відновлення правовстановлюючих документів, схоже, руки взагалі не дійшли.

Отже, діючі оператори газорозподільних систем — правонаступники аналогічних державних підприємств, надаючи послуги з розподілу природного газу, використовують як приватне, так і державне майно, в створенні якого здебільшого й брали участь. Після їх приватизації держава жодного майна таким підприємствам не передавала. Більше того, через непроведення інвентаризації та оцінки газорозподільних систем ми не знаємо, яка державна частка в кожній із цих систем. Говорячи про системи в множині, маємо на увазі мережі, належні одному підприємству, оскільки їх може бути кілька навіть у межах одного населеного пункту.

Отож, чи надавала Україна ексклюзивні або спеціальні права газорозподільним підприємствам — правонаступникам державних радянських підприємств у вигляді використання публічних мереж? Наша відповідь — ні!

Ми не заперечуємо домінуючого становища діючих газорозподільних підприємств, яке базується, в тому числі, й на користуванні державною власністю. Проте наголошуємо на тому, що володіння цим майном не засноване на будь-якому організаційно-розпорядчому чи нормативному акті, що аргументовано вище. Також ми жодним чином не ставимо під сумнів права держави розпоряджатися своїм майном. Однак наполягаємо на тому, що такі дії мають бути вчинені в прозорий та недискримінаційний спосіб з урахуванням інтересів усіх учасників ринку, в тому числі й приватних власників складових частин мереж.

Чому потрібно регулювати взаємовідносини використання газорозподільних систем (мереж), а не окремих їх частин, ми теж обґрунтували вище. Першим дієвим кроком, на нашу думку, для реального впровадження європейського принципу надання послуг загального економічного інтересу (ПЗЕІ або SGEI) в галузі розподілу газу має стати виконання постанови КМУ від 21 лютого 2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових». Маємо на увазі проведення інвентаризації, паспортизації та оцінки всіх (а не лише суто державних) газорозподільних систем, як окремих об’єктів цивільного обороту з визначенням часток держави та інших економічних агентів. І саме на основі цих заходів уже приймати рішення про розпорядження державною часткою в спільному майні з урахуванням суспільних інтересів конкретного регіону та нації в цілому. Без цього влада й надалі буде змушена регулювати діяльність газорозподільних підприємств у спосіб, який суперечить зобов’язанням (в частині лібералізації ринку постачання енергоресурсів) взятим нашою країною в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Як післяслово

Положення Закону України «Про ринок природного газу» та прийнятого на його виконання Кодексу газорозподільних систем також не містять норм, які б істотно впливали на здатність інших осіб провадити діяльність у сфері розподілу природного газу та суміжних галузях. Наприклад, найяскравішим привілеєм для оператора газорозподільних систем Кодекс ГРМ визначає його право придбавати та встановлювати вузли обліку газу при приєднанні до мереж. Але наскільки таке право обмежує інших учасників ринку будівництва мереж поряд з прямою вказівкою, що споживач самостійно визначає виконавця таких робіт? Та й норми про право оператора встановлювати прилад обліку, вочевидь, спрямовані не на обмеження конкуренції, а на забезпечення достовірного обліку газу.

Можливо, спеціальним чи виключним правом є ліцензія на розподіл природного газу? Відповідь знову ж ні! Ліцензування також за жодних умов не має на меті будь-яким чином обмежити конкуренцію. В Законі України «Про ліцензування видів господарської діяльності» чітко вказано, що ліцензування — засіб державного регулювання провадження видів господарської діяльності, спрямований на забезпечення безпеки та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства, прав та законних інтересів, життя і здоров’я людини, екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища.

Одним із принципів державної політики у сфері ліцензування є принцип рівності прав суб’єктів господарювання, що передбачає: вільний вибір суб’єктом господарювання провадження встановленого законом виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, і території своєї діяльності; забезпечення при отриманні ліцензії рівності прав суб’єктів господарювання незалежно від організаційно-правової форми чи форми власності, якщо інше не встановлено законом; встановлення єдиних вимог ліцензійних умов шляхом визначення їх відповідності рівням ризику від провадження відповідного виду господарської діяльності; уникнення необґрунтованих обтяжень чи зайвих адміністративних процедур; заборону використання ліцензування видів господарської діяльності для обмеження конкуренції.

З урахуванням усього викладеного вважаємо, що на даний час оператори газорозподільних мереж не зобов’язані здійснювати свої закупівлі в системі Прозоро. А органам влади слід більш послідовно імплементувати норми доробку європейської спільноти в законодавство України.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Реформа третейських судів: що зміниться для бізнесу?

Тарас Шепель, голова Третейської палати України, член Громадської ради доброчесності, член правління Dejure Foundation

Кабмін направив на розгляд парламенту законопроект, покликаний удосконалити створення й роботу третейських судів.

Довіра до державних судів в Україні, як відомо, надто низька. Судочинство залишається в руках корумпованих кланів, які пручаються реформам, намагаючись зберегти монополію, обмежуючи альтернативні способи вирішення спорів — арбітраж і внутрішні третейські суди. Створення альтернативи державним судам відповідає очікуванням інвесторів і громадян, які хочуть мати швидкі й некорумповані інструменти вирішення спорів.

Про необхідність запровадження вирішення спорів у третейських судах не раз наголошували і Президент, і Прем’єр-міністр, і міністр юстиції. Створенню законопроекту передувала кількарічна робота провідних третейських суддів, фахівців Мін’юсту, членів комісії з правової реформи при Президентові України. Ґрунтовні дослідження, опитування громадян і бізнесменів засвідчили, що чинна система третейських судів не виправдала сподівань. Хоча чинний Закон «Про третейські суди» набув чинності ще в 2004 році, і за цей час було створено 515 третейських судів, вони не стали поширеним інструментом вирішення спорів.

You pay peanuts, you get monkeys, або Чому дешеві судді — це надто дорого

За даними досліджень, широкі можливості для створення третейських судів і відсутність належних механізмів з регулювання й саморегулювання якості вирішення ними спорів призвели до того, що часто-густо вони утворювалися за «кишеньковим» принципом, а в деяких випадках зловживали компетенцією. За законом їм підвідомче широке коло спорів, але через втрату довіри до інституції, малу обізнаність населення й бізнесу, утиски з боку державних судів третейські суди майже не працюють. На сьогодні фактично немає третейських судів, які відповідають запиту потенційних споживачів їх послуг. Приміром, з 515 зареєстрованих третейських судів 267 не розглянули жодної справи.

Що пропонує законопроект?

Мета законопроекту — скоротити кількість третейських судів і водночас підвищити їхню якість. Пропонується підвищити вимоги до структур, при яких можуть утворюватися такі суди. На сьогодні в Україні зареєстровано десятки тисяч організацій, які мають право створювати третейські суди, однак значна їх кількість існує лише на папері. Такі фантоми не несуть жодної відповідальності хоча би через те, що їх неможливо знайти. Далі створювати третейські суди зможуть лише ті організації, які ведуть статутну діяльність, мають постійне місце розташування й засоби для функціонування, в тому числі — для забезпечення діяльності третейського суду.

Підвищуються вимоги і до висвітлення інформації про роботу третейських судів. А встановлення вимог, яким повинен відповідати третейський суд, і контроль за їх дотриманням стане компетенцією органів третейського самоврядування — з’їзду третейських суддів і утворюваної ним Третейської палати України.

Як відбуватиметься скорочення третейських судів?

Спочатку повинен зібратися Всеукраїнський з’їзд третейських суддів. Він визначить вимоги до третейських судів та обере Третейську палату, яка оцінить відповідність третейських судів вимогам закону та критеріям, встановленим з’їздом. Потім третейські суди повинні пройти перевірку відповідності цим вимогам. Реєстрація тих із них, які не пройдуть перевірку, повинна бути скасована. На таку перевірку й перереєстрацію закон відводить річний термін. Третейський суд повинен перебувати за місцем реєстрації, зокрема, отримувати кореспонденцію, мати оприлюднені на офіційному інтернет-сайті положення, регламент, список суддів, бути доступним для комунікації.

Третейська палата України може ухвалювати рішення за скаргами на діяльність третейських судів, проте вони будуть рекомендаційними.

Як контролюватиметься якість роботи цих судів?

У світі незалежність третейських судів гарантується, втручання в їх діяльність не допускається. Головним оцінювачем якості роботи таких суддів є сторона у справі, бо вирішувати спір суд може лише після укладення сторонами третейської угоди. У чому логіка контролю за якістю роботи третейського суду? Фахівці, які входитимуть до складу Третейської палати, за скаргою будуть надавати свій професійний висновок про те, чи правильно вчинив третейський суддя. Такі висновки будуть публічно доступні. Вони дозволять споживачам самостійно визначатися, укладати третейське застереження про звернення до цього третейського суду чи краще обрати інший. Якість роботи й репутація — єдині цінності, що роблять успішним третейського суддю і третейський суд.

Місця для зловживань компетенцією не повинно бути, оскільки буде ліквідована знач на кількість третейських судів, які існують лише на папері і яких неможливо знайти і притягнути до відповідальності за наявності підстав.

Розгляд третейськими судами спорів стосовно нерухомості

Багатьох цікавить питання повернення компетенції третейським судам вирішувати спори стосовно нерухомості, що було обмежено в 2009 році через зловживання. Виокремлення спорів з підвідомчості третейських судів не практикується ніде в світі, тому право вирішення спорів щодо нерухомості має бути повернене. Проте це відбудеться через три роки після набуття новим законом чинності. Такий строк достатній для завершення перевірки й перереєстрації третейських судів.

Цього часу повинно вистачити для появи в країні якісних, репутаційних та відповідальних третейських судів і ліквідації судів, помічених у зловживаннях. До якісних і відомих третейських судів довіра зросте, й застосування третейських угод при укладенні будь-яких договорів стане нормою та сталою практикою. Сподіваюся, згодом будь-яке підприємство чи громадянин, укладаючи цивільний чи господарський договір, звикнуть прописувати в розділі «вирішення спорів» третейський суд, якому вони довіряють, і не будуть мати клопотів через тяганину й ризики, які на них чекають у державних судах. Так живе весь цивілізований світ, так повинна жити й Україна. Чекаємо від Верховної Ради такої ж динаміки ухвалення законопроекту, який запропонував уряд, швидко ініціювавши його розробку, оскільки горизонт очікування позитивних результатів від його втілення — кілька років.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Громади в адміністративно-територіальному устрої України: важкий шлях до легітимізації

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

В Україні з 2015 року здійснюється реформа щодо децентралізації влади, одним із напрямів якої є створення спроможних територіальних громад шляхом об’єднання традиційних територіальних громад сіл, селищ і міст, основою життєдіяльності яких були лише території відповідних населених пунктів. Натомість об’єднані територіальні громади отримали для своєї діяльності значно більші території, які включають не лише землі населених пунктів, а й землі навколо них суцільним масивом.

Що робити, коли є аж «сім няньок»?

Однак, із появою об’єднаних територіальних громад виникла парадоксальна правова ситуація: громади виявилися утвореннями, які розташовані в межах кількох адміністративно-територіальних одиниць, а саме на землях населених пунктів, що увійшли до складу громади, та землях відповідного району. Адже чинний адміністративно-територіальний устрій України відносить до адміністративно-територіальних одиниць міста, селища та села. Причому в кожній адміністративно-територіальній одиниці діють та здійснюють свої повноваження різні органи влади. За таких умов новоствореним територіальним громадам важко відчути себе повноправними господарями на своїй території, оскільки її землями опікуються «сім няньок». Отже, в ідеалі громада має стати цілісною адміністративно-територіальною одиницею зі своїми органами місцевого самоврядування.

Що ж робити в такій ситуації? Відповідь на це запитання доволі проста: змінити адміністративно-територіальний устрій країни, що сформувався ще в радянський період і вже не відповідає сучасним реаліям розвитку державності України. Саме з цією метою Кабінет Міністрів України 24 січня 2020 р. вніс на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про засади адміністративно-територіального устрою України», який зареєстрований за № 2804.

Як зазначено в Пояснювальній записці до законопроекту, його метою є законодавче визначення основних засад адміністративно-територіального устрою України, порядку утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів. Така мета є виправданою, оскільки в даний час питання адміністративно-територіального устрою регулюються, головним чином, підзаконними нормативно-правовими актами радянського періоду.

Щодо власне законопроекту

Водночас аналіз законопроекту дає підстави для висновку, що він не повною мірою відображає результати здійснюваної в Україні реформи щодо децентралізації влади, в рамках якої відбувається об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в фінансово, економічно та юридично спроможні об’єднані територіальні громади. По-перше, в ст. 4 законопроекту зазначено, що систему адміністративно-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, райони в містах, а також міста, селища, села. Натомість громад дана стаття не згадує та, очевидно, розглядає їх як другорядні утворення. І тільки в ст. 5 законопроекту (Адміністративно-територіальні одиниці) згадуються громади, які утворюються на основі населених пунктів (міст, селищ, сіл) і є адміністративно-територіальними одиницями базового рівня.

Цілком очевидно, громади як адміністративно-територіальні одиниці базового рівня є основним системоутворюючим фактором системи адміністративно-територіального устрою. Власне структура нового адміністративно-територіального устрою країни має розпочинатися з громад. Але розробники законопроекту чомусь цей юридичний нюанс не зрозуміли.

По-друге, у кожній країні закон про адміністративно-територіальний устрій є важливим конституційним законом, який покликаний деталізувати положення Конституції країни щодо адміністративно-територіального устрою. Слід зазначити, що даний законопроект був зареєстрований Кабінетом Міністрів України після того, як 27 грудня 2019 р. Президент України зареєстрував у Верховній Раді України власний законопроект «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади». На жаль, внесений КМУ законопроект не повною мірою відповідає положенням президентського законопроекту. Так, у законопроекті В. Зеленського обласні і районні державні адміністрації мають припинити свою діяльність, натомість запроваджуються особливі посадовці — префекти областей та округів з контрольними та деякими виконавчими повноваженнями. Проте в законопроекті Кабінету Міністрів України префекти не згадуються, але містяться положення про місцеві державні адміністрації. Очевидно, урядовий законопроект має «підтримувати» зазначений президентський законопроект, а не суперечити йому.

Щодо змін меж ОТГ

По-третє, дещо дивним уявляється норма законопроекту № 2804, якою пропонується передати повноваження щодо встановлення та зміни меж територіальних громад Кабінету Міністрів України (зміни до ст. 13 Земельного кодексу України). Водночас реалізовані пілотні проекти щодо управління землями Кіптівської (Чернігівська область), Паланської (Черкаська область) та деяких інших територіальних громад свідчать, що найкращим варіантом встановлення спільних меж земельних територій громад є рішення самих громад, погоджене радами суміжних громад. Тим більше, що Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» дає громадам чіткі законодавчі орієнтири для визначення меж їх територій. До того ж, набутий на практиці створення територіальних громад досвід щодо встановлення меж таких громад знайшов закріплення у прийнятому Верховною Радою України в першому читанні законопроекті «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (№ 2194). На наш погляд, саме такий варіант встановлення та затвердження меж територіальних громад є оптимальним, і його варто закріпити і в законопроекті «Про засади адміністративно-територіального устрою України».

По-четверте, важко погодитися і з запропонованим у цьому законопроекті підходом до врегулювання відносин землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. За своєю юридичною природою такі відносини є чисто земельними (землевпорядними) і в даний час регулюються Главою 29 (Встановлення та зміна меж) Земельного кодексу України. Однак законопроектом «Про засади адміністративно-територіального устрою України» пропонується Главу 29 з Земельного кодексу України вилучити та перенести відповідні норми до цього законопроекту. Такий підхід представляється неправильним, оскільки відносини щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць є не адміністративно- правовими, а земельно-правовими. Тому вилучення таких норм із Земельного кодексу України порушить цілісність правового регулювання земельних відносин та спричинить появу у земельному законодавстві нових правових колізій.

Реформа і місцеве самоврядування

По-п’яте, спірними бачаться й деякі положення статті 45-1 (Функціонування органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у зв’язку зі зміною адміністративно-територіального устрою), якою урядовим законопроектом пропонується доповнити Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, в цій статті виконавчі комітети рад територіальних громад розглядаються лише як юридичні особи публічного права. Насправді ж вони мають подвійну юридичну природу й виступають не тільки й не стільки як юридичні особи, а діють як органи влади. Адже виконавчі комітети рад приймають управлінські рішення, які мають обов’язковий характер на території громад, тоді як юридичні особи таких рішень приймати не можуть.

Дещо про «змістовні дисонанси»

По-шосте, розробка та прий няття законопроекту «Про засади адміністративно-територіального устрою України» дає хорошу нагоду вдосконалити термінологію законодавства про діяльність громад. За чинним законодавством України та за цим законопроектом об’єднані територіальні громади поділяються на міські, селищні та сільські — залежно від статусу населеного пункту, який є адміністративним центром громади. В цілому такий поділ громад є обґрунтованим. Водночас назви рад таких територіальних громад зберегли позначення, яке вони мали до об’єднання громад. Так, рада територіальної громади міста називалася міською, рада територіальної громади селища — селищною, а рада територіальної громади села — сільською, що було правильним до об’єднання громад. Водночас після об’єднання громад виникли, як кажуть, «змістовні дисонанси». Так, формально рада міської територіальної громади має називатися міською радою — так само, як називається й сама громада. Виходить така назва: міська рада міської територіальної громади, або сільська рада сільської територіальної громади. На нашу думку, оскільки рада міської об’єднаної територіальної громади обслуговує не тільки інтереси міста, а й інтереси всіх населених пунктів громади, включно з тими, які не є містами, то слово «міська» в назві такої ради варто вилучити. В результаті матимемо логічну назву: рада міської територіальної громади, або рада сільської територіальної громади та рада селищної територіальної громади.

Висновок

Таким чином, вищевикладене дає підстави для висновку, що проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України» (№ 2804) підлягає доопрацюванню з метою приведення його у відповідність з президентським законопроектом «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» (№ 2598) в редакції від 27 грудня 2019 року, а також із результатами реформи щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Реформування юрисдикцій: «pro» чи «contra»?…

Микола КУЧЕРЯВЕНКО, завідувач кафедри фінансового права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого,
перший віце-президент НАПрНУ, академік Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук,
кандидат економічних наук, професор

Щось тривалий час не з’являлися чергові пропозиції щодо кардинальної зміни підходів визначення юрисдикції. І ось нарешті новий «реформаторський» наголос — публікація Романа Бойка «Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді» (Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року). Хоча за змістом ідеться не про розвантаження, а про руйнування об’єктивних засад існування судової системи (яка різниця — і розвантаження, і руйнування починається на одну літеру). Зацікавило. Додам, що принципово новим підходом позиція автора не відзначалася. Сподівався, що, можливо, з’явилися які-небудь вагомі аргументи, які важко ігнорувати. І тут — нічого. Але про все по порядку.

PRO

Можна прийняти низку висловлених автором позицій, оскільки спрямовано їх на забезпечення ефективності роботи судової системи. Так:

а) необхідною є відмова від «нав’язування міфу низького рівня довіри до судової системи». Дійсно, подібні твердження мають ґрунтуватися на об’єктивних показниках, а саме: кількості або відсотку судових рішень, що оскаржуються; кількості заявлених відводів суддям; зменшення випадків критики з боку посадовців стосовно «незаконності» судових рішень.

Треба погодитися і з тим, що підтримання цього міфу свідчить, щонайменше, про дві негативні тенденції. По-перше, про абсолютну відсутність об’єктивної незалежності гілок влади одна від одної, коли ймовірним є втручання представників будь-якої з гілок у діяльність іншої. «Державницьке» управління судами — безсумнівний шлях до тоталітаризму та знищення демократичних засад у суспільстві. По-друге, про доволі низький рівень фаховості та обізнаності тих державних діячів, які намагаються не лише надавати пропозиції (на їх погляд, логічні та послідовні), але й докладають зусиль щодо негайного їх запровадження;

б) важко не погодитися і з тим, що, «на жаль, судова реформа 2016 року при зменшенні суддів касаційної станції з 350 до 120 (200) не передбачила ефективних касаційних фільтрів та не вирішила ситуації з тим залишком, який історично існував в адміністративній та цивільній юрисдикціях. Справді, подібний залишок існував історично, а не сформувався за останні декілька років. Це обумовлено наявністю широкого кола відносин, перебіг яких може бути пов’язаний із різними формами державного свавілля, коли об’єктивно необхідним стає захист прав осіб, нерівних у можливостях із владарюючими органами;

в) обґрунтованими виглядають пропозиції стосовно: зупинення чисельних атестацій та переатестацій, проведення яких шкодить збалансованій роботі судів; закріплення 2—3 оплачуваних помічників, спеціалістів-консультантів суддів; можливості виготовлення судом скороченого тексту рішення по певних категоріях справ; повідомлення учасників справи електронними листами; проведення нарад/навчань на базі апеляційних судів.

CONTRA

У той же час вважаю за необхідне акцентувати увагу на деяких сумнівних твердженнях автора.

1. «Історично склалося, що в господарській та кримінальній юрисдикціях в касаційному порядку не відбувалося накопичення справ, очевидно через меншу їх кількість <…> Що стосується адміністративного судочинства, то показник становить 28 % та може пояснюватися новими правовими висновками Великої Палати Верховного Суду в частині міжюрисдикціних спорів (зміна судової практики останніх років)» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно- юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

На жаль, на сьогодні говорити про сталість судової практики в режимі прийняття рішень Верховним Судом навряд чи можна. Відмова від власної практики, прийняття необґрунтованих, поверхових висновків — не є винятком (Кучерявенко М., Смичок Є. Практика Великої Палати Верховного Суду — «перемога» чи колапс? ЮВУ, № 48 (1223), 14 грудня — 20 грудня 2018 року. С. 12).

2. «Щодо швидкого вирішення ситуації, то розвантаження Касаційного адміністративного та Касаційного цивільного судів може бути здійснено шляхом передання до предметної юрисдикції господарських судів всіх спорів, що виникають у сфері земельних відносин та нежитлових приміщень, а також податкових спорів, незалежно від суб’єктного складу їх учасників (в тому числі за участю фізичних осіб)» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно- юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

Закріплення подібного юрисдикційного критерію свідчить про відсутність будь-якого критерію. Мені складно уявити, як автор цієї тези зможе чітко пояснити, на підставі якого процесуального закону мають розглядатися згадані ним спори та в чому полягає принципова предметна єдність господарської юрисдикції, яка їх (ці спори) охопить? Одним із принципів адміністративного судочинства, який вирізняє його поміж цивільного й господарського, є офіційне з’ясування всіх обставин у справі. Останній впливає на змагальність сторін та диспозитивність, надаючи їм особливого змісту. Дія цього принципу позначується насамперед на поведінці суду. Так, адміністративному суду надано додаткові офіційні можливості щодо з’ясування обставин справи та окреслення вимог, про задоволення яких він розмірковує, у порівнянні з іншими видами судових процесів. Внаслідок використання цих можливостей адміністративний суд виявляє себе більш активним порівняно із судами загальними чи господарськими, що може суттєво вплинути на результат розгляду справи.

Більше того, посмішку викликає намагання сховати відсутність критерію за примітивною і поверховою конструкцією «спори у сфері земельних відносин та нежитлових приміщень». Якщо спори у сфері земельних відносин ще уявити можна (хоча вони різні за природою й, відповідно, за належністю до певної юрисдикції), то навряд чи предметом судового розгляду можуть бути спори, що виникають у сфері нежитлових приміщень. Без урахування реформаторських юрисдикційних підходів зауважу, що спір все ж таки виникає з відносин щодо нежитлових приміщень (зновтаки, різних за своєю природою). Але про останнє трохи детальніше.

Земельні спори

Напевно, найгостріші дискусії точаться довкола саме земельних спорів. З цього приводу звернуся до практики Верховного Суду України (ВСУ) дев’ятирічної давнини. Одна з найцікавіших позицій, на мою думку, була висловлена ВСУ в ухвалі від 19 січня 2011 р., в якій умотивовується відсутність публічно-правової природи у спорах про право володіння та про право користування земельними ділянками. Колегія суддів судової палати в цивільних справах ВСУ дійшла висновку, що критеріями розмежування юрисдикцій у подібних випадках є одночасно суб’єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин. За таких умов цей різновид земельних спорів мав вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Віднесення до юрисдикції адміністративних судів спорів за участю суб’єктів владних пов новажень змістовно збіднило юрисдикцію господарських судів, що обумовило й сталу тенденцію проведення ревізій із метою повернення до відання останніх цілого кола правових конфліктів.

«Спори про право»

Дивним виглядає висновок про те, що справи, обумовлені наявністю так званого «спору про право», не є адміністративними. Такий аргумент висувають, зокрема, при визначенні юрисдикції щодо справ про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про виділення (відмову у виділенні) земельних ділянок; їх визначають як такі, що належать до цивільної чи господарської юрисдикції. При цьому стверджують, що суб’єкти владних повноважень у відносинах, з яких виникають дані спори, мають рівні права з тими юридичними або фізичними особами, кому земля надається, а значить, спір формується між двома рівноправними його учасниками. Цікаве запитання: чи орган місцевого самоврядування діє як рівноправний суб’єкт відносно іншої сторони, коли він вилучає земельну ділянку або в односторонньому порядку змінює умови володіння чи користування нею?

У той же час у статтях 2, 17 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушення з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування при здійсненні ними владних управлінських функцій; юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних або юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Суб’єктами владних повноважень у таких спорах виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Посилання на ці приписи, фактично, й вичерпують аргументи, на підставі яких робився висновок.

Чи може наявність або відсутність так званого «спору про право» бути критерієм, за яким правові конфлікти вилучають із кола тих, що належать до юрисдикції адміністративних судів? Адміністративна юрисдикція зазнає необґрунтованого звуження, якщо визнати в якості об’єкта захисту в порядку відповідного судочинства лише суб’єктивні публічні права. Права, свободи та інтереси, на захист яких спрямовано діяльність адміністративного суду, можуть бути різноманітними. Вид суб’єктивного права, яке порушене, для визначення справи як справи адміністративної юрисдикції не має жодного значення. В КАС не зазначено, що за його правилами можуть бути захищені лише публічні права особи. Для адміністративного суду має значення, що права — публічні чи приватні — порушено суб’єктом влади при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності фізичної чи юридичної особи може бути порушене суб’єктом владних повноважень (приміром, через протиправну затримку митним органом товару, що переміщається через митну територію, незаконне вилучення органом місцевого самоврядування транспортного засобу, залишеного в недозволеному місці тощо). Тобто в публічно-правових відносинах можуть бути порушені приватні (цивільні) права особи. Спори, пов’язані з такими порушеннями, повинні вирішувати суди адміністративні, безвідносно до того, чи є порушене право приватним або публічним. Цивільне судочинство не пристосоване для розгляду справ проти суб’єктів владних повноважень, оскільки норми, що його регламентують, не закріплюють критеріїв оцінки їх рішень, дій чи бездіяльності, не фіксують принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі, а відтак і не передбачають процесуальних гарантій захисту порушених прав приватних осіб, які натомість встановлено правилами адміністративного судочинства.

Характер спірних правовідносин як критерій розмежування судових юрисдикцій

Характер спірних правовідносин — ще один критерій для розмежування судових юрисдикцій. Стосовно даного критерію я хотів би звернути увагу на певну послідовність у з’ясуванні природи та підстав виникнення спірних відносин і саме внаслідок цього дійти висновку, який же їх характер. На мій погляд, принципово важливо розрізняти: а) момент реалізації повноважень владного суб’єкта і б) момент (та, відповідно, підстави) виникнення права володіння земельною ділянкою та права користування нею. Безумовно, складно в деяких випадках розвести їх навіть у часі, адже обидва права виникають на підставі реалізації суб’єктом влади свого повноваження. Замислимося, чи можуть сформуватися спірні відносини стосовно зазначених прав без реалізації владних повноважень? Мабуть, ні. Тобто виявлення підстави для виникнення спору стосуються саме цього питання. Питання встановлення прав володіння та користування вторинне від реалізації повноважень. Саме тому до того, як розібратися із майновими (орендними) відносинами в межах цивільного судочинства, треба розв’язати публічний за своєю природою спір щодо реалізації повноважень відповідного владарюючого суб’єкта. Отже, і за критерієм характеру спірних правовідносин маємо справу з публічно-правовим спором, який належить вирішувати знов-таки за правилами адміністративного судочинства.

Позиція КСУ

На підкріплення запропонованого висновку згадаю ще й рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України про офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України та п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України. В цьому рішенні КСУ встановив, що органи місцевого самоврядування є суб’єктами владних повноважень у процесі реалізації своїх повноважень у сфері земельних відносин. Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Згідно з позицією КСУ, предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, до яких належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону. КСУ вирішив, що органи місцевого самоврядування при розв’язанні питань місцевого значення, віднесених Конституцією та законами України до їхньої компетенції, є суб’єктами владних повноважень; як суб’єкти владних повноважень, органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання земельних відносин.

«Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» (ч. 1 ст. 13 Основного Закону). Як бачимо, норми Конституції в даному випадку чітко орієнтують на публічно-правовий характер земельних відносин. Для наочності та зручності розуміння цього характеру достатньо назвати учасників таких відносин. Це — Український народ та органи державної влади, органи місцевого самоврядування. І тут недоцільно вигадувати складні конструкції дуалістичного статусу суб’єктів владних повноважень. Їх правовий статус є похідним від норми права, від закону. Відповідно і реалізація повноважень владними суб’єктами є первинною складовою відносин з набуття приватною особою права власності на землю.

Спори за участі реєстраторів

Із приводу цієї групи спорів згадаю постанову Великої Палати Верховного Суду (Кучерявенко М., Смичок Є. Окрема думка щодо окремої думки. Юридична газета, 12 вересня 2018 року). Дуже узагальнено: в даній справі проблема зводилася до того, що державний реєстратор до закінчення терміну дії договору оренди земельної ділянки з ПП зареєстрував договір оренди на цю ж земельну ділянку з ТОВ; таке сталося внаслідок того, що реєстратор не виконав свій обов’язок перевірити наявність чи відсутність іншого зареєстрованого права на оренду. Позивач вимагав визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора про реєстрацію права оренди земельної ділянки за іншим суб’єктом, оскільки ділянка вже знаходилася в нього в оренді. Отже, наявне в позивача зареєстроване у встановленому законом порядку право оренди земельної ділянки було порушено державним реєстратором, який при проведенні реєстрації речового права за іншою особою не перевірив наявності права оренди позивача на ту саму земельну ділянку, чим порушив правила реєстрації та протиправно здійснив повторну реєстрацію договору оренди однієї й тієї ж самої земельної ділянки. Адміністративні суди, відкривши провадження в цій справі, виходили з того, що позивач оскаржує виключно порушення суб’єктом владних повноважень порядку здійснення державної реєстрації речового права, і спір існує не між двома орендарями, а між орендарем та реєстратором як суб’єктом владних повноважень.

Позиція Великої Палати ВС ґрунтувалася на тому, що вимоги позивача стосуються реєстрації права оренди земельної ділянки. З огляду на це у п. 27 постанови Велика Палата зазначила наступне: «… помилковим є застосування статті 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб’єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію — визначення суб’єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин».

Важко зрозуміти, чому Велика Палата ВС впевнена в тому, що в даній справі суди зважали виключно на формальний критерій — суб’єктний склад спірних правовідносин. Аналіз рішень судів першої та апеляційної інстанцій свідчить, що визначаючи належність даного спору до своєї предметної юрисдикції, вони виходили із двох критеріїв — його суб’єктного складу та матеріального змісту спірних правовідносин. Тобто така «виключність» оцінки Великої Палати нічим не підтверджується. Поверховою вбачаю і характеристику самих спірних відносин. Спір виникає на підставі юридичного факту і саме цим породжує відповідні правовідносини. У ситуації, що розглядається, юридичним фактом є дії державного реєстратора, які породжують відповідні відносини, що обумовлюють виникнення спору, вирішення якого має відбуватися за правилами адміністративного судочинства.

Предметом позову є не наявність або відсутність права на земельну ділянку у позивача або в третьої особи, а порушення реєстратором порядку здійснення державної реєстрації речових прав. Згідно зі ст. 125 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки виникає з моменту його державної реєстрації. У даному випадку між позивачем та іншим підприємством до прийняття державним реєстратором спірного рішення жодного спору щодо права оренди не існувало, оскільки зареєстроване у встановленому законом порядку право належало лише позивачеві. Саме реєстратор, виконуючи надані державою владні повноваження з реєстрації речових прав, прийняв оспорюване рішення, яким порушив права позивача. За визначенням ст. 4 КАС, публічно-правовий спір — це спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і він виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Даний спір повністю підпадає під визначення публічного-правового в розумінні КАС, оскільки державний реєстратор при прийнятті рішення здійснював публічно-владні управлінські функції.

Податкові спори

Пропозиція про віднесення податкових спорів до юрисдикції господарської свідчить не тільки про поверховість підходу до з’ясування питання розмежування судових юрисдикцій, але й про поверхові уявлення про вихідні правові конструкції. Будь-яке суспільне явище, що набуває правового оформлення, вимагає чіткого визначення складу правовідношення — його об’єкта, суб’єктів та змісту. Однак автор пропонує швидко розв’язати ситуацію, «реформувавши» предметну юрисдикцію без огляду на суб’єктний склад спорів (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року). Важко уявити, як це можливо.

Фахівці в галузі господарського судочинства намагаються відстоювати наступну позицію: податкові спори безпосередньо та нерозривно пов’язані з господарською діяльністю, що обумовлює їх належність саме до юрисдикції господарських судів. Навряд чи сьогодні можна вважати неспростовним висновок про нерозривний зв’язок податкових спорів та податкових відносин з господарською діяльністю. Показово, що й господарське, і податкове законодавство, фактично єдині у визначенні господарської діяльності, яку пов’язують із виробництвом, реалізацією, виконанням робіт чи наданням послуг вартісного характеру (ст. 3 Господарського кодексу України, пп. 14.1.36 п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України). Але господарська діяльність не завжди опосередковує відносини оподаткування і, відповідно, податкові спори. Безумовно, можна виокремлювати типові податкові спори, що виникають стосовно прибуткових податків або податків непрямих. Але податкові відносини ширші й знач на кількість спорів, що з них виникають, взагалі не пов’язана з участю особи у господарській діяльності.

Податковими спорами є й ті, що пов’язані з господарською діяльністю (перш за все, йдеться про спори щодо справляння податку на додану вартість, податку на прибуток, тощо), й ті, що формуються через зіткнення інтересів їх сторін, однак без їх участі в господарській діяльності. Так, частка платежів, віднесених статтями 9, 10 Податкового кодексу України до податків та зборів, не передбачає обов’язкової участі їх платників у господарській діяльності (приміром, збір за першу реєстрацію транспортного засобу; плата за землю; мито; податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки). Виходить, подібні спори не є податковими? Безумовно, є. Але тут не спрацьовує той критерій, який пропонують представники господарських судів — безпосередня обумовленість господарською діяльністю. Так що ж, податкові спори позбавлені спільної риси, яка б об’єднала їх і, як наслідок, стала б визначальною для їх віднесення до певної юрисдикції?

Віднесення податкових спорів до тієї чи іншої юрисдикції має базуватися на єдиному знаменнику. Всі без винятку податкові спори, виходячи з їх орієнтації та пов’язаності з господарською діяльністю, важко об’єднати в одне «угруповання». Однак податкові спори, як і податкові відносини, складають єдиний однотипний блок. Отже, недоцільно й неправильно розривати дану «єдину систему» по різних юрисдикціях. Для визначення судової юрисдикції у випадку з податковими спорами слушними, на моє переконання, залишаються вищезгадані критерії — суб’єктний склад спорів та характер правовідносин, з яких вони виникли. За цими критеріями податкові спори, без сумніву, належать до юрисдикції адміністративної.

3. «Такі спори (мова насамперед про земельні та податкові спори — М. К.) є спорами бізнесу, пов’язані з підприємницькою діяльність і потребують швидкого вирішення. Всім відомо, що швидкість реального розгляду спору в господарській юрисдикції набагато вища, ніж в адміністративній та цивільній» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

Знову стикаємося з нечітким критерієм або відсутністю його взагалі. Що таке спори бізнесу або спори, пов’язані з підприємницькою діяльністю? Відносини бізнесу та підприємницька діяльність можуть породжувати й злочини, не кажучи вже про те, що вони призводять, наприклад, до виникнення цивільних чи трудових відносин. Отже, місця ані для цивільної, ані для кримінальної юрисдикції не залишається. Все покриває господарська юрисдикція! Та й узагалі, реформаторські підходи, що спрямовані на порятунок господарської юрисдикції, спираються виключно на бажання «поцупити» те, що, на погляд реформаторів, погано «лежить» у цивільній або адміністративній юрисдикціях. Описана тенденція, на мою думку, давня й має глибоке коріння; в цьому сенсі її (тенденцію) треба пов’язувати з існуванням суб’єктивних прагнень, реалізація яких призвела до появи Господарського кодексу України і, як наслідок, до формування господарського права як окремої галузі.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

© ТОВ "АКТИВЛЕКС", 2018
Використання матеріалів сайту лише за умови посилання (для інтернет-видань - гіперпосилання) на LEXINFORM.COM.UA
Всі права на матеріали, розміщені на порталі LEXINFORM.COM.UA охороняються відповідно до законодавства України.