Думка експерта
«Територія несвободи»
Анастасія Чистякова,
кандидат юридичних наук, адвокат
У ці темні часи вже мало хто пам’ятає зміст ст. 3 Конституції України, відповідно до якої «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а забезпечення прав і свобод людини – головний обов’язок держави». Під час військового стану, на жаль, в Україні впроваджуються/пропонуються такі хаотичні трансформаційні зміни законодавства, які, здебільшого, віддаляють державу від міжнародних стандартів у галузі прав людини та не узгоджуються або прямо суперечать Конституції України.
Загалом про проблему обмеження прав і свобод громадян
У зв’язку з чим актуальним вважаю з’ясувати чи правомірно поглиблювати фактично існуючі та запроваджувати нові обмеження прав та свобод громадян України під час військового стану? Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації (війни або іншої суспільної небезпеки) передбачений Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (ст. 4), а також Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (ст. 15). Стаття 15 Конвенції передбачила ситуації правомірного відступу від зобов’язань наступними трьома умовами: (1) відступ може мати місце тільки під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації; (2) заходи, що вживаються у відповідь на таку війну або суспільну небезпеку, не виходять за межі, яких вимагає гострота становища; та (3) заходи не повинні суперечити іншим зобов’язанням Держави згідно з міжнародним правом (Посібник зі статті 15 ЄКПЛ. Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації. Рада Європи/Європейський суд з прав людини, 2016. – 14 с.). З відступом від зобов’язань пов’язані також положення статтей 17, 18 Конвенції, які встановлюють, що «жодне з положень цієї Конвенції не може тлумачитися як таке, що надає будь-якій державі, групі чи особі право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких прав і свобод, визнаних цією Конвенцією, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж це передбачено в Конвенції, а так само «Обмеження, дозволені згідно з цією Конвенцією щодо зазначених прав і свобод, не застосовуються для інших цілей ніж ті, для яких вони встановлені. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права застосовує термін «надзвичайне становище в державі, за якого життя нації перебуває під загрозою» і дозволяє відступ від своїх зобов’язань за цим Пактом тільки в такій мірі, в якій це диктується гостротою становища, за умови, що такі заходи не є несумісними з їх іншими зобов’язаннями за міжнародним правом і не тягнуть за собою дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії чи соціального походження».
Читайте також: В Україні буде створено Реєстр осіб, які постраждали внаслідок російської агресії
Суд має право виносити рішення щодо того, чи вийшли Держави за «межі, яких вимагає гострота» кризи. Визначаючи, чи вийшла Держава за такі межі, суд приділяє належну увагу таким факторам, як характер прав, що постраждали у зв’язку з відступом від зобов’язань, обставини, що призводять до виникнення надзвичайної ситуації, та її тривалість (Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, § 43; A. та інші проти Сполученого Королівства, § 173). Це включає в себе розгляд судом наступних питань: 1) чи було б звичайне законодавство достатнім, аби впоратися із загрозою, що спричинена суспільною небезпекою (Lawless проти Ірландії, §36; Ірландія проти Сполученого Королівства, § 212); 2) чи є заходи дійсною реакцією на надзвичайну ситуацію (Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, § 51); 3) чи були заходи використані з тією метою, для якої вони були санкціоновані (Lawless проти Ірландії (№ 3), § 38); чи є відступ від зобов’язань обмеженим за сферою охоплення і причинами, наведеними в його обґрунтування (Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, § 66); 4) чи потреба у відступі від зобов’язань постійно переглядається (там само, § 54); будь-яке послаблення запроваджених заходів (Ірландія проти Сполученого Королівства, § 220); 5) чи були передбачені гарантії проти зловживань (там само, §§ 216—219; Lawless проти Ірландії (№ 3), § 37; Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, §§ 61— 65; Aksoy проти Туреччини, §§ 79—84); 6) важливість права, яке опинилося під загрозою, і більш широка мета судового контролю над втручанням у таке право (там само, § 76); 7) чи був судовий контроль заходів практично можливим (там само, § 78; Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, § 59); 8) пропорційність заходів та чи передбачали вони будь-яку невиправдану дискримінацію (A. та інші проти Сполученого Королівства, § 190); 9) точки зору будьяких національних судів, які розглядали питання: якщо найвищий національний суд Договірної Держави дійшов висновку, що заходи не були суворо необхідними, Суд може виправдано дійти протилежного висновку лише якщо він упевниться в тому, що національний суд неправильно розтлумачив або неправильно застосував статтю 15 або практику Суду за цією статтею, або дійшов явно необґрунтованого висновку (там само, § 174) (Більш детально див. Посібник зі статті 15 Європейської конвенції з прав людини. Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації).
Лише сам по собі факт наявності «воєнного стану» чи «війни» не означає надання можливості обмеження будь-яких прав і свобод людини і громадянина або не дає державі право поглиблювати/розширювати вже існуючі обмеження прав і свобод людини та громадянина, тобто держава, вводячи «воєнний стан», такого права не отримує, а будь-яке обмеження має отримати самостійне обгрунтування.
Воєнний стан в Україні введений Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, який затверджено Законом № 2102-IX від 24.02.2022. В цьому Указі передбачено, що у зв’язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 — 34, 38, 39, 41 — 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, необхідних для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Указ не встановлює (не констатує) обмежень конституційних прав та свобод людини і громадянина, а лише допускає таку можливість на період дії воєнного стану. При цьому варто враховувати, що окремі права і свободи не можуть бути обмежені в тому числі в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 64 Конституції України).
Читайте також: Реалії захисту інтересів військових та ветеранів в Україні
Запровадження воєнного стану в інших країнах
Із запровадженням воєнного стану в різні часи зіткнулася 81 країна – в тому числі Китай, Канада, Японія, Лівія, Сирія, Туреччина, Польща (1981 — 1983 рр.), Квебек, Панама, Югославія, Ізраїль, Таїланд, Йорданія (1965, 1967 рр.), Пакистан (1971 — 1977 рр.), Філіппіни (1972 — 1978 рр.), Грузія (2008 р.). У Сирії воєнний стан тривав 48 років, надзвичайний стан був введений у зв’язку з військовим переворотом у Туреччині (2016 — 2018 рр.). Ізраїль після нападу на ізраїльські міста бойовиків ХАМАСу із Сектора Гази в жовтні 2023 року офіційно оголосив стан війни (чому не оголошена війна в Україні – питання, яке потребує окремого дослідження), але кордони країни були відкритими та заборон стосовно їх перетину в цивільного населення – не було. Навіть поверховий аналіз законодавчих змін, які відбулися в країнах під час військових станів/війн дає підстави для висновків: 1) військовий стан/війна не завжди обов’язково дорівнює відступ від зобов’язань; 2) військовий стан/війна не обов’язково дорівнює обмеження свободи пересування (закриті кордони на виїзд); 3) кожна країна індивідуально визначає чи буде відступ від зобов’язань та визначає зміст потенційно застосованих обмежень прав і свобод в періоди дії надзвичайних станів і залежно від типу та масштабності загроз.
Відступ від зобов’язань — можливість зловживань
Велике занепокоєння з боку правозахисних органів і науковців у зв’язку з відступами від зобов’язань викликає можливість зловживань ними як засобами для внутрішніх репресій (Milanovic M. Extraterritorial Derogations from Human Rights Treaties in Armed Conflict // The Frontiers of Human Rights. Extraterritoriality and its Challenges. Edited by Nehal Bhuta. OUP, 2016. P. 23.). У Cіракузьких принципах тлумачення обмежень та відступу від положень Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (документ ООН E/CN.4/1985/4) пропонуються загальні принципи тлумачення положень Пакту, що відносяться до правомірності. Зокрема, «тлумачення будь-яких обмежень повинно бути максимально конкретним та будь-які сумніви мають вирішуватися на користь захисту розглядуваних прав» (п. 3 розділу «А» правил); «при застосуванні обмеження, держава не повинна застосувати засоби, які призводять до більшого обмеження прав, ніж це необхідно для досягнення мети, для якої вводиться обмеження» (п. 11 розділу «А» Правил). Принцип гострої необхідності має бути застосований об’єктивно. Кожний відступ від прав має бути спрямований на усунення реальної, очевидної, дійсної або невідворотної загрози й не може застосовуватися виключно у зв’язку з очікуванням потенційної загрози (пункт 54 Розділу «С» Правил); «При визначенні того, наскільки відступ від зобов’язань відповідає гостроті зобов’язань, думка влади країни не може вважатися визначальною (пункт 57 розділу «С» Правил).
Аналіз законодавства, що регулює надзвичайні стани дає підстави для висновку, що більш розробленими в світі є міжнародно-правові норми і принципи, що впорядковують захист жертв війни, а також обмежуючі методи й способи ведення війн, тоді як інші сфери законодавства, зокрема й ті, що стосуються ймовірних обмежень прав і свобод людини, вважаються менш розробленими, тому зміни до них, як правило, мають безсистемний характер та характеризуються домінуванням гіпертрофованого публічного інтересу. Зміст обмежень прав і свобод залежить від виду загроз та достатності заходів для її (загрози) припинення/зменшення. Публічний інтерес під час війни/військового/надзвичайного стану може переважати над приватним, але які заходи правового захисту слід застосовувати, якщо таке домінування є таким, що явно перевищує допустимі межі?
Відмежування публічного та приватного інтересів
Сама сфера відмежування публічного та приватного інтересів досить умовна, хоча й протистояння між цими групами інтересів, очевидно, має місце. Інтереси держави та інтереси суспільства не завжди співпадають (/Миколенко О.І. Публічний і приватний інтерес в адміністративному праві// /Правова держава// № 24 (2016). С. 102). Так, інтереси окремої особи можуть суперечити інтересам суспільства чи держави, інтереси суспільства можуть не співпадати з інтересами окремої особи, інтереси держави можуть також не співпадати з інтересами окремої особи. Одночасно, коли в країні з більшості питань встановлюється пріоритет державних інтересів над суспільними інтересами, то слід констатувати, що за формою державного режиму така країна є тоталітарною чи авторитарною (Там же. С. 102.). Й, очевидно, трансформація державного режиму в авторитарний/ тоталітарний може відбуватися і під час військового/надзвичайного стану.
Читайте також: У яких випадках можуть конфіскувати авто під час війни?
Відчуття «несвободи» в більшості громадян України, які лишилися під час військового стану в Україні, пов’язано з втратою свободи пересування. До моменту прийняття будь-якого із законів, який би встановлював заборону вільного перетину кордону чоловікам призовного віку з моменту повномасштабного вторгнення, кордони були закриті на виїзд з країни для більшості чоловіків призовного віку. Одночасно, згідно дослідження Гельсінської групи, обмеження права військовозобов’язаних чоловіків на виїзд за межі території України у період дії правового режиму воєнного стану запроваджено та реалізується в спосіб, що суперечить Конституції України та законам України.
У свою чергу можна впевнено констатувати, що запроваджене обмеження призвело до розвитку 8-ми протиправних та напівлегальних схем виїзду чоловіків за межі України та появи принаймні 7-ми корупційних ризиків («Свобода вибору місця проживання та пересування в умовах правового режиму воєнного стану: дослідження»). Свобода пересування класично складається з 3-х елементів: в’їзд, виїзд та внутрішнє переміщення і є фундаментальним системоформуючим правом, яке передбачене: ст. 13 Загальної декларації прав людини, ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 15 (4) Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, ст. 5 (d) (і) Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, ст. 18 Конвенції про права інвалідів тощо.
Обмеження права на свободу пересування: позиція ЄСПЛ
ЄСПЛ окреслив окремі критерії правомірності обмеження права на свободу пересування та зазначив, що обмеження права на свободу пересування повинно відповідати одразу трьом критеріям: по-перше, має ґрунтуватися на законі, по-друге, переслідувати одну з легітимних цілей, передбачених у ч. 3 ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції, і по-третє, перебувати в справедливому балансі між правами людини та публічним інтересом, тобто бути пропорційним меті його застосування (справа «Гочев проти Болгарії» рішення від 26.11.2009, заява № 34383/03).
У Рішенні Конституційного Суду України від 28.08.2020 у справі № 1-14/2020 (230/20) вказано, що обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом – актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України.
Україна закрила кордони для чоловіків призовного віку з метою забезпечити кількісні показники мобілізаційних заходів. Критерії самих мобілізаційних заходів, які пропонуються різними представниками влади (відкуп чи лотерея, дискримінаційні підходи за рівнем заробітної плати чи ті, що вже діють — за кількістю дітей у родині тощо), а так само пропозиції щодо посилення мобілізаційних заходів, дають підстави для висновку про тенденцію посилення вже існуючих обмежень прав і свобод громадян України.
Будь-який припис права має бути доступним і передбачуваним (рішення ЄСПЛ у справах «Achour v. France», заява № 67335/01, п. 42; «Kononov v. Latvia» [ВП], заява № 36376/04, п 185), а «якість закону» — охоплює таких два складових елементи: передбачуваність актів права і сталість та послідовність приписів права.
Одночасно слід врахувати, що якщо міра, що обмежує свободу пересування особи, є початково обґрунтованою, вона може стати неспіврозмірною й порушити права особи, якщо автоматично продовжується протягом тривалого часу (див. рішення Європейського суду з прав людини за справою «Луордо проти Італії» (Luordo v. Italy), скарга № 32190/96, § 96, ECHR 2003-IX); за справою «Фельдеш та Фельдешне Хайлік проти Угорщини» (Foldes and Foldesne Hajlik v. Hungary), скарга № 41463/02, § 35, ECHR 2006; за справою «Рінер проти Болгарії», § 121). Влада не може продовжувати на довготривалі строки заходи, що обмежують свободу пересування особи без регулярної перевірки їх обґрунтованості (див. рішення ЄСПЛ у справах «Рінер проти Болгарії», § 124 та «Фельдеш і Фельдешне Хайлік проти Угорщини», § 35).
Замість висновку
Таким чином, під час військового стану домінування публічних інтересів над приватними має екстенсивний характер, а межі та обсяги такого домінування – не конкретизовані, що створює сприятливі умови для зловживань у цій сфері. Вказана тенденція є досить небезпечною, адже трансформація законодавства, ймовірно, продовжуватиметься, тобто є ризик впровадження додаткових обмежень прав і свобод громадян, які лишилися під час військового стану в Україні, що призводить, у свою чергу, до ризику перетворення країни на територію, де поступово зникає свобода.
Джерело: Юридичний вісник України
