Земля громадам — назавжди. І це повинні зрозуміти земельні та інші чиновники

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

В Україні з 2015 р. проводиться реформа щодо децентралізації влади, в тому числі і в сфері земельних відносин. У рамках цієї реформи територіальні громади сіл, селищ та міст, земельна територія яких була обмежена територіями відповідних населених пунктів, об’єднуються в сільські, селищні та міські територіальні громади, територія яких охоплює як землі населених пунктів, так і землі навколо них.

Реформа й ОТГ

Нові громади дістали вже загальновизнану назву об’єднаних територіальних громад, або скорочено — ОТГ. Однак, основна новація реформи щодо децентралізації влади полягає не лише в появі нових територіальних громад замість старих, а й у наданні ОТГ нових, більших за обсягом повноважень. Ці повноваження випливають з трьох принципових засад правового статусу об’єднаних територіальних громад та їх органів самоврядування, які включають: а) принцип повноти місцевого самоврядування, згідно з яким повноваження ради ОТГ поширюються на всю земельну територію громади, незалежно від форми власності на землю; б) принцип субсидіарності, згідно з яким ОТГ та її органи самоврядування мають бути наділені повноваженнями вирішення всіх питань місцевого життя, крім тих, які вони не можуть виконати, і вирішення яких покладається на органи державної влади; в) принцип спроможності, який передбачає, що ОТГ мають бути наділені таким обсягом фінансових, матеріальних, а також земельних та інших природних ресурсів, який забезпечує їх економічну незалежність та самостійність.

Отже, керуючись вищезазначеними принципами, об’єднані територіальні громади одразу ж після їх створення намагаються в першу чергу з’ясувати, якими ж земельними ресурсами вони володіють на своїй території та як краще ними розпорядитися в інтересах громади? З цією метою ради ОТГ створюють робочі групи для вирішення нагальних питань діяльності громад, затверджуючи їх склад своїми рішеннями. До таких робочих груп вони включають представників районних і навіть обласних державних адміністрацій, територіальних органів Держгеокадастру, представників підрозділу облдержадміністрацій у сфері охорони культурної спадщини, територіальних органів лісового та водного господарств, структурного підрозділу ОДА з охорони довкілля, структурного підрозділу РДА у сфері містобудування та архітектури і структурного підрозділу ОДА з питань містобудування та архітектури, а також представників державних і недержавних установ та організацій, що опікуються інфраструктурними об’єктами на території ОТГ, і представників найбільших землекористувачів на території громади. Адже представники вищезазначених органів влади володіють інформацією, яка критично важлива для з’ясування стану земель в межах території ОТГ та розробки планів щодо їх використання.

Проблеми співпраці з обласними чиновниками

Із часом громади «розберуться» у всіх хитросплетіннях стану земель у межах своїх територій і не будуть залежними від вищезазначених органів влади, просячи їх надати відповідну інформацію про землю. Однак певний час вони ще потребуватимуть інформаційної та консультаційної допомоги цих органів.

У багатьох випадках представники органів влади, які включені до складу зазначених робочих груп, із розумінням ставляться до участі в їх роботі. Водночас має місце й прикре нерозуміння деякими очільниками органів виконавчої влади, зокрема, посадовцями державних територіальних органів земельних ресурсів. Так, наприклад, у відповідь на пропозицію Чумаківської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області делегувати свого представника до складу робочої групи громади із земельних питань Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області відповіло, що «у зв’язку з великим завантаженням спеціалістів та недостатнім кадровим забезпеченням Головне управління… не вбачає за можливе надати представника для включення до складу робочої групи».

Аналогічну відповідь отримала і Веселівська селищна територіальна громада від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області. Зокрема, останнє на пропозицію громади надати свого представника до складу робочої групи його не призначило, зазначивши в своєму листі, що «Головне управління готове співпрацювати з органами місцевого самоврядування, але виключно в рамках правового поля». По суті, посадовці управління в своєму листі натякнули на те, що в їх розумінні створення об’єднаними територіальними громадами вищезазначених робочих груп є вигадкою самих громад і не передбачене чинним законодавством України. Таким чином, територіальні органи земельних ресурсів не виявляють бажання делегувати своїх представників до складу створюваних об’єднаними територіальними громадами робочих груп, обґрунтовуючи відмову двома основними причинами — перевантаженням посадових осіб та неправомірністю вимог ОТГ щодо делегування представників органів земельних ресурсів до складу зазначених робочих груп.

На наш погляд, такі відмови є необґрунтованими, оскільки суперечать вимогам чинного законодавства України. Так, згідно зі ст. 144 Конституції, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. А статтею 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі самоврядні повноваження, як:

1. підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;
2. забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
3. забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби в місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо.

Як зазначалося вище, перед робочими групами об’єднаних територіальних громад якраз і ставляться питання підготовки програм розвитку земельних територій таких громад як складової частини їх програм соціально-економічного та культурного розвитку, збалансованого використання земельних та інших природних ресурсів ОТГ.

Отже, виходячи з аналізу наведених правових норм, рішення рад ОТГ щодо створення робочих груп базуються на нормах Конституції України та профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Більше того, в ч. 2 ст. 144 Конституції України передбачений лише один випадок, коли рішення органів місцевого самоврядування можуть не виконуватися. Таке невиконання допускається ув разі, коли рішення органу місцевого самоврядування, по-перше, не відповідає Конституції чи законам України та, по-друге, його дія зупинена у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відтак, це є єдиною підставою для відмови органів державної виконавчої влади у виконанні рішень органів місцевого самоврядування. І поки такі рішення не зупинені та не скасовані за рішенням суду, вони є обов’язковими для виконання на території відповідної ОТГ всіма органами виконавчої влади, в тому числі й територіальними органами Держгеокадастру. Тому уявляється такою, що не базується на нормах чинного законодавства України, позиція Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, яке в своєму листі цитує норму Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, де сказано, що Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією України, іншими нормативно-правовими актами та актами органів місцевого самоврядування (!), і водночас відмовляється виконувати рішення ради ОТГ про створення робочої групи та делегування до її складу свого представника.

А щодо відмови в делегуванні органами земельних ресурсів свого представника до складу робочої групи ОТГ з тієї причини, що всі посадові особи цих органів перевантажені, то маємо зазначити, що жоден закон чи підзаконний правовий акт України не містить положення, яке б звільняло керівника органу влади від виконання покладених на такий орган завдань і функцій з тієї причини, що всі його працівники перевантажені роботою. Якщо таке перевантаження дійсно має місце, то скаргу на перевантаженість керівник органу влади, не виносячи, як кажуть сміття з хати, може надсилати виключно до вищестоящого органу влади з тим, що останній вжив заходів щодо відкриття додаткових вакансій чи, можливо, призначення іншого керівника «перевантаженого» органу влади.

Замість висновку

Варто також наголосити, що суть реформи щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин полягає в перерозподілі владних повноважень із передачею їх від органів державної влади до органів місцевого самоврядування базового рівня, якими є ради об’єднаних територіальних громад. За такого перерозподілу об’єднана територіальна громада та її рада стають справжніми господарями на своїй землі, оскільки набувають широкий спектр повноважень з врегулювання земельних відносин на своїй території без погодження з органами державної влади. Адже на території ОТГ повноваження їх рад у вирішенні місцевих земельних питань мають пріоритет над конкуруючими повноваженнями інших органів влади.

Отже, господарем на земельній території, де виникають і вирішуються переважна більшість земельних питань значення громади, є ОТГ та їх органи самоврядування, а не державні органи земельних ресурсів. Мабуть, саме до цього результату реформи не можуть звикнути керівники територіальних органів земельних ресурсів, ігноруючи рішення ОТГ щодо вирішення місцевих земельних питань на своїх територіях. Але даремно. Реформа щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин передбачає передачу більшості земель державної власності їх новому господарю — об’єднаній територіальній громаді — назавжди. А органи державної влади,в тому числі й органи земельних ресурсів, діючи на території громади, зобов’язані прислухатися до господаря території ОТГ, виконуючи прийняті ним рішення з земельних питань відповідно до норм чинного законодавства України.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути