Земля як суспільне надбання

Сергій СОРОКА, експерт групи РПР «Реформа публічної адміністрації»

Чергове продовження мораторію на продаж землі сільськогосподарського призначення не стало ні для кого несподіванкою. Понад дві третини українців виступають проти продажу земель сільгосппризначення й лише 13% населення — підтримують становлення ринку землі. З таким розкладом проводити земельну реформу — самогубство для будь-якого уряду чи парламенту.

Українці і в селах, і в містах, і на Заході, і на Сході залишаються єдиними в тому, що земля в Україні не може бути товаром. І жодні переконання і кампанії щодо протилежного не дають результатів. Очевидно, тут переплелися і раціональні, й ірраціональні чинники.

Раціональні: тотальна недовіра українців до влади — політиків і чиновників, які, на переконання громадян, якщо навіть розроблять та схвалять суперпрогресивний і справедливий закон про ринок землі, однаково повернуть усе на користь політиків, чиновників та олігархів, які разом складають в країні так званий олігархічно-бюрократичний консенсус. І в ситуації, коли досі вони контролюють і законодавчу, і виконавчу, і судову владу в країні, коли досі в країні діє принцип «своїм — усе, чужим — закон», українці діють абсолютно раціонально, що не підтримують запровадження повноцінного ринку землі.

Ірраціональний чинник: земля для українців завжди була і залишається сакральним поняттям. Прихильники лібералізації ринку землі мають рацію в тому, що в ситуації відсутності правового регулювання запровадження ринку землі в країні діють тіньові схеми з тих же причин, що зазначені вище: для привілейованого класу наявність чи відсутність регулюючого закону не є перешкодою для вирішення ситуації на свою приватну користь. Але за умови мораторію їхні дії є принаймні незаконними, а не «освячені» відповідними законами.

Отже, навіть якщо уряд виконає зобов’язання парламенту й до 1 березня підготує і внесе на розгляд Верховної Ради проект закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, на моє переконання, цей законопроект не має шансів стати законом. Суспільство цього не прийме, а влада не наважиться порушити статус-кво в такому болючому питанні.

Навіть якщо усунути фактор тотальної недовіри українців до державних інституцій (що само по собі зараз є малоймовірним), фактор сакральності землі залишиться. Тож, чи формула щодо ринку землі «запровадити не можна залишити» не має вирішення? Здається, має. Якщо розглянути саму суть питання, що саме означає «власність на землею сільськогосподарського призначення». По-перше, Конституцією визначено: «Стаття 13. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, … є об’єктами права власності українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією…

Кожен громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Стаття 14. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону».

Право власності (в об’єктивному розумінні) — це сукупність правових норм, які регулюють відносини, пов’язані з володінням, користуванням і розпорядженням власником належним йому майном на свій розсуд і в своїх інтересах, усуненням усіх третіх осіб від протиправного втручання в сферу його володіння цим майном, а також обов’язки власника не порушувати прав та законних інтересів інших осіб.

Очевидно, статті 13 і 14 Конституції України суперечать одна одній: стаття 13 визначає, що земля і її надра є об’єктами права власності [тільки] українського народу, а стаття 14 визначає, що громадяни, юридичні особи та держава можуть набувати і реалізовувати право власності на землю відповідно до закону. Таким чином, із тріади правомочностей власності на землю та її надра Конституція безпосередньо дає право громадянам України лише на користування, але не володіння та розпорядження. Правомочність користування — це заснована на законі можливість вилучення корисних властивостей речі для задоволення потреб власника чи інших осіб. Право користування може належати не тільки власникам, а й іншим особам на підставі, зокрема, цивільно-правових договорів або адміністративних актів.

Повне право власності, тобто право на користування, володіння та розпорядження відповідно до Конституції має тільки Український народ! Що ж тоді означають документи на право власності на землю (причому не тільки сільгосппризначення), що є у фізичних і юридичних осіб? Відповідно до Конституції України такі документи дають наразі право лише на користування, а не володіння і, головне, розпорядження. І тільки органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією, здійснюють права власника від імені українського народу.

Такі суперечності чинної Конституції — ще один чинник безперспективності запровадження повноцінного ринку землі в Україні. Будь-який закон, який обмежує право власності на землю та її надра для українського народу, буде оскаржено в Конституційному Суді.

Очевидно, щоб реалізувати в Україні ринок землі у формі, яка не суперечить Конституції, така форма має задовольняти наступні вимоги:

• непорушність права власності на землю та її надра українського народу (тобто земля є і має залишитись суспільним надбанням громадян України);
• законодавче регулювання права і правил володіння та користування для громадян, юридичних осіб та держави (в тому числі і відповідно до ліцензійних умов, які має розробити та схвалити уряд);
• органи державної влади та органи місцевого самоврядування отримують виняткове право розпорядження землею в частині передачі права володіння та користування.

Таким чином, гарантоване статтею 14 Конституції право власності на землю для громадян, юридичних осіб та держави поширюється лише на право володіння та користування. Щодо володіння (юридично забезпечена можливість власника бути в безпосередньому фактичному зв’язку з об’єктом володіння) — великих проблем немає, хоча багато власників паїв своєї землі в очі не бачили — просто здають з року в рік в оренду.

Інше питання — чим, власне, володіє «власник» землі сільгосппризначення? Верхнім родючим шаром? До якої глибини? Чи має право власник зібрати і продати родючий шар?

Щодо володіння надрами, по-моєму, лише в США право власності на землю означає право власності і на надра, що перебувають під ділянкою. Причому власник може окремо здати чи продати в оренду верхній шар родючої землі, окремо — надра. Хоча таке право регулюється дуже складним федеральним законодавством та законами окремих штатів.

Щодо користування — є питання. По-перше, «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави». По-друге, «власність [на землю та її надра] не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству».

Таким чином, держава має гарантувати, що «основне національне багатство» не псується, не втрачає свої якості і не використовується «на шкоду людині і суспільству». Чи справляється з цим завданням держава? Очевидно, що ні. І це є проблемою всього суспільства.

За даними FAO, площа деградованих та непродуктивних орних земель в Україні перевищує 20% ріллі. Щороку через ерозію втрачається від 300 до 600 мільйонів тонн ґрунту. Залежно від рівня процесів деградації врожайність може зменшитися до 50%, а втрати від нестачі продукції складають понад 20 млрд грн на рік.

Як зазначав міністр екології та природних ресурсів України Остап Семерак, в Україні нараховується понад 1,1 млн гектарів деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених земель, які підлягають консервації. У свою чергу, заходи з рекультивації порушених земель, на думку міністра, здійснюються незадовільно.

Таким чином, право володіння та користування землею має надаватися за умови збереження родючості та інших важливих характеристик ґрунту. Тобто, таке право має передбачати і дотримання певних ліцензійних умов володіння та користування землею сільськогосподарського призначення.

І держава має розробити та стежити за дотриманням таких ліцензійних умов. А в разі недотримання, земля має повертатися в розпорядження органів державної влади та органів місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України.

Якось я вивчав, як працює роздрібний фармацевтичний ринок у Фінляндії. Так от, законодавство там обмежує кількість аптек. Відкрити там нову аптеку просто неможливо. І якщо власник ліцензії іде на пенсію або помирає, ліцензія на аптеку повертається в розпорядження відповідного державного органу, який виставляє її на торги, навіть, якщо попередній власник ліцензії чи його нащадки володіють приміщенням, в якому розміщена аптека.

Єдиний спосіб отримати у власність ліцензію на аптеку — через відкриті торги за відповідними умовами та критеріями. І далеко не завжди власники приміщення здобувають ліцензію на аптечну діяльність у власному ж приміщенні.

На моє переконання, так чи приблизно так має бути і в Україні щодо права володіння та користування землями сільськогосподарського призначення. Розпоряджатися землею має право лише український народ, а від його імені та під пильним контролем — органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.

Або треба міняти Конституцію, або міняти український народ.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути