Connect with us

Думка експерта

Ще один крок до міжнародних стандартів, або Сучасна вітчизняна модель організації пенітенціарної охорони здоров’я

Андрій ГЕЛЬ, кандидат юридичних наук, доцент кафедри патологічної анатомії судової медицини та права Вінницького національного медичного університету імені М. І. Пирогова

Протягом останнього часу про суттєві недоліки в діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України (далі — ДКВС) у сфері організації та надання медичної допомоги засудженим до позбавлення волі не говорив хіба що лінивий. На наявність системних недоліків у цій важливій сфері діяльності ДКВС, які суттєво обмежують можливості засуджених щодо реалізації ними свого конституційного права на охорону здоров’я та медичну допомогу, неодноразово звертали увагу і міжнародні експерти, і науковці-юристи, і правозахисники, і представники медичної спільноти.

 

Однак детально зупинятися на переліку таких недоліків ми не будемо, а лише зауважимо, що на думку більшості міжнародних та вітчизняних експертів, науковців та правозахисників, основним із них вважався факт наявності відомчої підпорядкованості медичного персоналу пенітенціарних установ як адміністрації цих установ, так і вищестоящим органам управління відповідного відомства, що суттєво обмежувало незалежність медичних працівників під час здійснення ними професійної діяльності. Отже, перед Міністерством юстиції України (далі — Мін’юст), як центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого належить реалізація державної політики у сфері виконання кримінальних покарань, постало важливе завдання — реформувати вітчизняну модель організації пенітенціарної охорони здоров’я ДКВС.

Позиція міжнародних експертів щодо найбільш прийнятної моделі організації пенітенціарної медицини

Для успішного вирішення поставленого завдання було потрібно правильно та обгрунтовано визначити та обрати відповідні орієнтири для подальшого реформування пенітенціарної медицини, врахувавши при цьому і найбільш успішний міжнародний досвід, і вимоги міжнародних стандартів, що регламентують організацію медичного обслуговування в пенітенціарних закладах, і власні можливості нашої держави в сучасних скрутних економічних умовах. Отже, насамперед було необхідно з’ясувати позицію компетентних міжнародних інституцій щодо найбільш оптимальної та прийнятної моделі організації пенітенціарної охорони здоров’я в контексті забезпечення дотримання міжнародних стандартів та правил щодо належного поводження із засудженими в пенітенціарних закладах. І нашою державою, яка є членом Ради Європи та Європейського регіонального бюро ВООЗ і прагне до повноцінного членства в ЄС, визначальним орієнтиром для реформування пенітенціарної охорони здоров’я ДКВС було обрано висновки та позиції Групи експертів зі стратегічного управління охороною здоров’я в місцях позбавлення волі Європейського регіонального бюро ВООЗ, що були сформульовані в аналітичному огляді з питань організації пенітенціарної охорони здоров’я «Розумне стратегічне керівництво охороною здоров’я в місцях позбавлення волі у ХХІ віці» (далі — Розумне стратегічне керівництво), який був підготовлений у 2014 році експертами цього бюро на прохання держав — членів Європейської мережі ВООЗ. У процесі створення даного документу міжнародними експертами були проаналізовані дослідження з питань охорони здоров’я ув’язнених, а також джерела з міжнародного права, що стосуються юридичних та етичних вимог до охорони здоров’я ув’язнених.

Коротко наведемо ключові тези цього документу. Зазначаючи, що в переважній більшості держав-членів Європейського регіону ВООЗ за охорону здоров’я в місцях позбавлення волі відповідає або міністерство юстиції, або міністерство внутрішніх справ, експерти констатують, що це дуже часто призводить до ігнорування права ув’язнених на охорону здоров’я. Зокрема, суттєвим недоліком є той факт, що медичний персонал не є незалежним у своїх діях від адміністрації місць позбавлення волі й опиняється втягнутим у конфлікти лояльності між наданням послуг з медико-санітарної допомоги засудженим та зусиллями адміністрації з підтримання дисципліни та покарання засуджених. Акцентуючи увагу на важливості забезпечення професійної незалежності медичних працівників, експерти підкреслюють, що взаємовідносини між надавачами медико-санітарної допомоги і пацієнтами є основним фактором успіху будь-якої системи охорони здоров’я, а повна професійна незалежність є необхідною організаційною умовою необмеженої лояльності пенітенціарних медичних працівників до своїх пацієнтів. За результатами вивчення цього питання експерти дійшли висновку, що медичний персонал в місцях позбавлення волі повинен діяти в своїй професійній якості цілком незалежно від в’язничної влади та в максимально можливій відповідності з принципами надання послуг громадською охороною здоров’я, підтримуючи в цей же час повноцінну взаємодію з в’язничним персоналом, для того, аби мати можливість оперативного надання належної медико-санітарної допомоги.

Доцільно зауважити, що на необхідності забезпечення професійної незалежності медичного персоналу пенітенціарних установ акцентували увагу й такі поважні міжнародні експерти, як Андрес Лехтметс та Йорг Понт, у посібнику, спеціально підготовленому для медичного персоналу пенітенціарних установ та іншого персоналу, відповідального за стан здоров’я засуджених та ув’язнених, який має назву «Охорона здоров’я та медична етика в пенітенціарних установах» і був виданий Радою Європи у 2016 р. Його автори, зокрема, зауважують наступне: «Медичний персонал будь-якої пенітенціарної установи потенційно перебуває в зоні ризику. Його обов’язок піклуватися про своїх пацієнтів, хворих засуджених та ув’язнених часто може конфліктувати з міркуваннями адміністрації пенітенціарної установи й правилами безпеки. Для того, аби гарантувати їхню незалежність щодо питань охорони здоров’я, важливо, щоб роль такого персоналу прирівнювалася якомога ближче до загальнодоступних суспільних медичних послуг. Які б не були розроблені інституційні механізми для надання медичної допомоги в пенітенціарній установі, важливо, щоб прийняття клінічних рішень лікарями базувалося лише на медичних критеріях та щоб якість і ефективність їхньої роботи оцінювалася кваліфікованим медичним органом».

У цілому ж за результатами проведеного дослідження Група експертів у Розумному стратегічному керівництві сформулювала наступні основні висновки:

  • засуджені володіють такими ж правами на охорону здоров’я та благополуччя, як і всі інші люди;
  • місця позбавлення волі представляють собою установи з високим ризиком захворювань;
  • держави несуть особливий суверенний обов’язок піклу ватися про ув’язнених та відповідають за всі порушення їх здоров’я, яким можна було запобігти, і які викликані недостатніми заходами медико-санітарної допомоги або неналежними умовами тримання в місцях позбавлення волі, що стосуються гігієни, харчування, розмірів приміщень, опалення, освітлення, вентиляції, фізичної активності та соціальних контактів;
  • професійні, етичні та технічні стандарти послуг у сфері охорони здоров’я в місцях позбавлення волі повинні бути, як мінімум, еквівалентні стандартам послуг охорони здоров’я в суспільстві;
  • послуги охорони здоров’я в місцях позбавлення волі повинні надаватися виключно з метою медико-санітарної допомоги ув’язненим, а їх надання або ненадання ніколи не повинно бути пов’язано з покаранням ув’язнених;
  • служби пенітенціарної охорони здоров’я мають бути цілком незалежними від адміністрації пенітенціарних установ і в цей же час — повинні ефективно співробітничати з нею;
  • служби пенітенціарної охорони здоров’я повинні бути інтегровані в національну політику і системи охорони здоров’я, включаючи аспекти навчання та підвищення кваліфікації медичного персоналу.

Із питання щодо моделі організації пенітенціарної охорони здоров’я експерти однозначно займають наступну позицію: організація та координація роботи всіх зацікавлених відомств та ресурсів, задіяних в охороні здоров’я та благополуччя ув’язнених, є загальнодержавним обов’язком; надавати медико-санітарні послуги в місцях позбавлення волі та бути підзвітними за їх надання, а також відстоювати необхідність забезпечення здорових умов в місцях позбавлення волі повинні міністерства охорони здоров’я.

Група експертів також констатувала значне покращення якості медичної допомоги в пенітенціарних установах держав, які передали відповідальність за охорону здоров’я в пенітенціарних установах своїм міністерствам охорони здоров’я. Отже, позиція міжнародного експертного середовища з питання моделі організації медичної допомоги в пенітенціарних установах однозначна та цілком зрозуміла — найбільш прийнятною та оптимальною вважається її позавідомча модель.

Основні моделі організації пенітенціарної охорони здоров’я

Разом із тим буде неправильним не згадати той факт, що в світовій практиці існують й інші, відмінні від розглянутої нами вище моделі організації пенітенціарної охорони здоров’я. Взагалі найбільш поширеними вважаються три основних моделі. Перша модель — позавідомча, яка вже була розглянута нами вище й полягає в тому, що загальне керівництво пенітенціарною охороною здоров’я, контроль за якістю та своєчасністю надання медичної допомоги, кваліфікацією медичного персоналу, його навчанням, перепідготовкою тощо здійснює міністерство охорони здоров’я, яке і є відповідальним за їх стан. Безпосередньо медичні послуги засудженим у пенітенціарних установах можуть надаватися закладами охорони здоров’я будь-якої форми власності (державними, комерційними, громадянської охорони здоров’я тощо) на підставах, визначених законом. Медичний персонал таких закладів охорони здоров’я не перебуває в підпорядкуванні адміністрації пенітенціарних установ та органів управління тих відомств, на які закон покладає виконання кримінальних покарань (міністерство юстиції, міністерство внутрішніх справ тощо).

Друга модель — відомча, при якій персонал, що надає медичну допомогу засудженим у пенітенціарних установах, перебуває в штаті цих установ та, відповідно, підпорядковується як адміністрації таких установ, так і органам управління відповідних відомств. Як правило, при такій моделі порядок надання медичної допомоги засудженим та всі пов’язані з цим питання регламентуються нормативними актами відомства, на яке покладається виконання покарання.

І третя модель — так звана змішана, яка може поєднувати в собі окремі організаційні елементи першої та другої в різних комбінаціях.

Кожна з цих моделей, якщо враховувати всі аспекти діяльності пенітенціарної охорони здоров’я (організаційний, правовий, кадровий, фінансовий, матеріально-технічний тощо) має як свої позитивні, так і негативні сторони, проте детально на їх аналізі зупинятися не будемо.

Позиція Концепції реформування (розвитку) пенітенціарної системи України щодо пенітенціарної медицини

Реформа вітчизняної пенітенціарної системи, яка розпочалася ще в 90-х роках минулого сторіччя отримала нового потужного імпульсу з прийняттям Концепції реформування (розвитку) пенітенціарної системи України (далі — Концепція), яка була затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 р., № 654-р. За своїм змістом Концепція — це документ, в якому проаналізовані основні проблеми в діяльності ДКВС, що потребують розв’язання, та визначені стратегічні напрямки, шляхи і способи подальшого реформування пенітенціарної системи України на період 2018—2020 років. Зокрема, основні недоліки у сфері медичного обслуговування засуджених до позбавлення волі були конкретизовані та визначені в п. 4 розділу ІІІ «Проблеми, які потребують розв’язання» Концепції. Більше того, розкривши зміст основних недоліків у цій сфері діяльності, Концепція відверто констатує, що внаслідок існуючих недоліків у сфері медичного обслуговування засуджені не мають можливості отримати кваліфіковану медичну допомогу, що призводить до зростання рівня захворюваності та смертності серед них, а місця позбавлення волі давно перетворилися у вкрай небезпечний осередок інфекційних захворювань, можливість заразитися в яких набагато вища ніж на волі. Оскільки ця сфера відповідальнос ті держави потребувала негайних адекватних заходів реагування, Концепцією було визначено, що з метою кадрового, фінансового та матеріально-технічного забезпечення системи охорони здоров’я ДКВС, поліпшення умов тримання засуджених та осіб, узятих під варту, планується створити державну установу «Центр охорони здоров’я» ДКВС (далі — ДУ «ЦОЗ ДКВС»), що дасть змогу забезпечити здійснення реформи медичної служби пенітенціарних закладів та зробити лікаря незалежним від керівника установи виконання покарань, що насамперед забезпечить неупереджене встановлення діагнозу та якісне надання медичної допомоги. Наступним кроком буде вжиття комплексу заходів для планової передачі функції надання медичної допомоги засудженим та особам, узятим під варту, від Міністерства юстиції до Міністерства охорони здоров’я. Отже, саме з прийняттям Концепції й розпочалася нова активна фаза реформування медичної служби пенітенціарних установ. Із метою забезпечення реалізації наведених вище положень Концепції цього ж дня, 13 вересня 2017 р., КМУ було видано розпорядження «Про утворення державної установи «Центр охорони здоров’я Державної кримінально-виконавчої служби України», № 684-р.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Кейс Черненка, або Як НАБУ дії народних обранців кваліфікувало

Олександр ДУДОРОВ, доктор юридичних наук, професор, завідувач науково-дослідної лабораторії з проблем попередження, припинення та розслідування злочинів територіальними органами Національної поліції України Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка (м. Сєвєродонецьк)

Кожен громадянин України вправі розраховувати на те, що сплачені ним податки і збори використовуватимуться державою за належним призначенням, ефективно, раціонально, розумно. Відсутність впевненості у взаємозв’язку між сплатою податкових внесків і зміцненням держави, проведенням нею ефективної економічної та соціальної політики, незадоволення низькою якістю послуг, що надаються владою, вкрай негативно позначаються на функціонуванні системи оподаткування. Якби в Україні (за прикладом Німеччини) було започатковано видання «Чорної книги» — щорічної збірки найбільш одіозних випадків марнотратства під час використання податкових надходжень, то, мабуть, одне з чільних місць у такій збірці зайняла би пов’язана з діяльністю Верховної Ради України (далі — ВРУ) попереднього (VIII) скликання ганебна практика безпідставного отримання народними депутатами України компенсацій вартості оренди житла або винайму готельного номера за рахунок бюджетних коштів.

Завдяки зусиллям НАБУ вдалося не лише істотно зменшити бюджетні видатки (йдеться про мільйони гривень), частково повернути до бюджету незаконно одержані кошти, а й удосконалити механізм отримання відповідних компенсацій: наразі для цього парламентарі мають подавати до апарату ВРУ не тільки заяви, а й договори оренди житла та оригінали документів про оплату користування ним, а також підтверджувати факт відсутності житла в столиці та передмісті Києва.

Така робота НАБУ і САП із кримінального переслідування нечесних народних обранців не може не сприйматися схвально. Постає, однак, питання про правильність кваліфікації вказаної неправомірної поведінки. Для його розгляду пропоную звернутися до «першої ластівки» — вироку ВАКС, яким затверджено угоду про визнання винуватості між прокурором САП і колишнім народним депутатом України О. Черненком, а останнього засуджено за вчинення злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 Кримінального кодексу України (далі — КК) (див.: Вирок Вищого антикорупційного суду від 30 квітня 2020 р. у справі № 991/2904/20. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/89036195).

Фабула та її відображення у вироку

ВАКС визнав екс-депутата винуватим у тому, що той у період з 22 лютого 2016 р. по 31 грудня 2018 р., будучи представником колегіального органу законодавчої влади, тобто службовою особою, умисно, з корисливих мотивів, зловживаючи владою, всупереч інтересам служби отримав неправомірну вигоду для себе, а саме гроші за рахунок бюджетних коштів, передбачених на забезпечення діяльності ВРУ, чим спричинив тяжкі наслідки охоронюваним законом державним інтересам в особі юридичної особи публічного права — Управління справами апарату Верховної Ради України. За версією органу обвинувачення, підтриманою ВАКС, О. Черненко, не маючи права на виплату передбаченої ст. 35 Закону «Про статус народного депутата України» компенсації вартості оренди житла або винайму готельного номера й будучи обізнаним про те, що у співробітників апарату ВРУ немає повноважень перевіряти наявність у нього підстав для отримання такої компенсації і що видача грошових коштів здійснюватиметься лише внаслідок подання ним заяви, з метою отримання неправомірної вигоди за рахунок грошових коштів державного бюджету подав на ім’я керівника апарату Верховної Ради відповідну заяву, внаслідок чого йому було безпідставно нараховано й сплачено грошові кошти для компенсації вартості оренди житла та/або винайму готельного номера в сумi 582 430 гривень.

Знайомлячись із вироком ВАКС, звернув увагу на те, як докладно й розлого (за кожним елементом інкримінованого обвинуваченому складу злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК) суд обґрунтував правильність, на його переконання, кваліфікації зазначених дій як зловживання владою, що спричинило тяжкі наслідки. Так, ВАКС наголосив на тому, що дії обвинуваченого із подання ним заяви про виплату грошової компенсації за оренду житла або винайм готельного номера спрямовувалися на реалізацію тієї соціально-економічної гарантії, яка обумовлювалася його (обвинуваченого) статусом як народного депутата України й нерозривно пов’язувалася з посадою, яку він обіймав. Будучи забезпеченим місцем проживання у м. Києві та місцем реєстрації в межах 30-ти кілометрової зони від нього (смт. Бородянка Київської області), тобто маючи можливість належним чином виконувати свої депутатські функції, обвинувачений подав заяву для отримання відповідної грошової компенсації, на яку не мав права згідно з чинним законодавством. Тим самим він використав можливості, обумовлені виконанням функцій представника влади, всупереч тим цілям і завданням, для яких вони надавалися. Це, вирішив ВАКС, свідчить про наявність у діях обвинуваченого ознак зловживання своєю владою, тобто використання влади (можливостей і гарантій, пов’язаних із займаною посадою) всупереч інтересам служби, що підпадає під ознаки об’єктивної сторони складу злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК.

Діяння обвинуваченого, зазначив суд, заподіяло шкоди як основному об’єкту (суспільні відносини, які виникають із приводу забезпечення належного порядку службової діяльності), так і додатковому об’єкту (власність юридичної особи публічного права); причому останньому шкоду було завдано опосередковано, в результаті досягнення обвинуваченим своєї мети в одержанні неправомірної вигоди за рахунок бюджетних коштів. Стверджуючи, що обвинувачений діяв із прямим умислом і корисливою метою, ВАКС, серед іншого, вказав на те, що колишній народний обранець був ознайомлений із нормативно-правовими актами, які регулювали його діяльність, зокрема з положеннями Закону «Про статус народного депутата України» та Порядку видачі народним депутатам України коштів для компенсації вартості оренди житла або винайму готельного номера, затвердженого розпорядженням першого заступника керівника апарату ВРУ 29 січня 2016 р. № 12.

Чому не стаття 191 КК?

Перший мій сумнів у правильності кваліфікації аналізованих дій пов’язаний із тим, що в цьому кримінальному провадженні не ставилося питання про оцінку скоєного Олександром Черненком як заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем. Проте це слід було робити, щонайменше враховуючи дві взаємопов’язані обставини: 1) усталений алгоритм кримінально-правової кваліфікації, згідно з яким вибір потрібної норми КК здійснюється шляхом поступового «відкидання» ознак складу певного злочину, що не відповідають виявленим фактичним обставинам; 2) характер заподіяної шкоди: в безпідставному вибутті з державного бюджету і перерахуванні на банківський рахунок обвинуваченого грошових коштів у сумі 582 430 гривень вбачається притаманна розкраданням пряма дійсна майнова шкода. Остання, як слушно зазначає О. Бойцов, виражається у зменшенні обсягу наявного майна власника і, відповідно, незаконному збагаченні злочинця в розмірі вартості вилученого майна (див.: Бойцов А. И. Преступления против собственности. Санкт-Петербург, 2002. С. 258).

Оскільки вилучення з державного бюджету грошових коштів у вигляді компенсації вартості оренди житла й винайму готельного номера не супроводжувалося наданням рівноцінного еквіваленту (інше майно, грошові кошти, людська праця), позицію ВАКС, який, перевіряючи в порядку застосування п. 1 ч. 7 ст. 474 КПК України правильність правової кваліфікації кримінального правопорушення, «перестрибнув» услід за НАБУ і САП через ст. 191 КК (а точніше її ч. 4 — за ознакою великих розмірів), мушу оцінити критично. Сказане, до речі, стосується й низки інших подібних кримінальних проваджень, які наразі розслідуються НАБУ й поступово передаються на розгляд ВАКС.

Із приводу проігнорованого правозастосувачами у справі О. Черненка положення про розмежування складів злочинів, передбачених ст. 191 і ст. 364 КК, вважаю за доречне навести класичні висловлювання М. Мельника про те, що зловживання службовою особою своїм службовим становищем при вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ст. 191 КК, виступає способом заволодіння чужим майном, утворюючи спеціальний склад службового зловживання. При зловживанні владою або службовим становищем (ст. 364 КК) службова особа не заволодіває чужим майном, а, діючи всупереч інтересам служби й протиправно отримуючи вигоду зі свого службового становища, заподіює власникові майна майнову шкоду. Остання може полягати в упущеній вигоді. На відміну від злочину, передбаченого ч. 2 ст. 191 КК, зловживання владою або службовим становищем може супроводжуватися оплатним вилученням чужого майна, за якого відбувається заміна останнього на рівноцінний еквівалент. Умисне й безпідставне отримання службовою особою з використанням свого службового становища чужого майна як премій, надбавок до заробітної плати, допомоги, інших виплат слід кваліфікувати не за ст. 364, а за ст. 191 КК (див.: Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України / за ред. М. І. Мельника, М. І. Хавронюка. 10-те вид., перероб. та допов. Київ, 2018. С. 601).

Цікаво, що не погоджуючись з інкримінуванням О. Черненку ч. 2 ст. 364 КК і вважаючи неправильним затвердження угоди про визнання винуватості за цією кримінально-правовою нормою, суддя ВАКС Л. Задорожна в окремій думці до аналізованого вироку пригадала співзвучний міркуванням М. Мельника висновок Верховного Суду України про те, що дії суб’єкта охоплюються диспозицією ст. 364 КК у випадку, якщо службове зловживання не супроводжується розкраданням чужого майна в будь-якій формі, не пов’язується з протиправним вилученням та безоплатним оберненням його у свою власність чи власність третіх осіб, а призводить до набуття іншої вигоди. Труднощі розмежування вказаних суміжних складів злочинів змушують Є. Письменського вести мову про невиправдану конкуренцію між ч. 2 ст. 191 і ст. 364 КК, коли одне й те саме діяння може отримати різну кримінально-правову оцінку.

Водночас наступність судової практики в частині вказаного розмежування демонструє одне з рішень Касаційного кримінального суду Верховного Суду (далі — ККС ВС), в якому із посиланням на системний аналіз норм кримінального закону зроблено такий слушний висновок: якщо зловживання службовою особою своїм службовим становищем виступає способом розкрадання чужого майна, при якому винний незаконно вилучає та безоплатно обертає майно на свою користь чи користь третіх осіб, то такі дії утворюють спеціальний склад зловживання службовим становищем і мають кваліфікуватися за ст. 191 КК (див.: Ухвала колегії суддів Другої судової палати Касаційного кримінального суду Верховного Суду від 23 серпня 2018 р. у справі № 0912/1638/12. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76207261).

Чи мав місце корупційний злочин?

Розмірковуючи над тим, чи могло вчинене О. Черненком розцінюватися як заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем, висловлю ще один сумнів у правильності міркувань, відображених у вироку ВАКС. Цей черговий сумнів пов’язаний зі специфікою вказаної форми злочину проти власності, яка полягає в тому, що на відміну від привласнення й розтрати, предметом альтернативного їм заволодіння чужим майном шляхом службового зловживання виступає майно, яке не ввірене винному, не перебуває в його віданні, але яким службова особа може заволодіти, бо в силу займаної посади (службового становища) наділена повноваженнями щодо управління чи розпорядження ним. На такій специфіці наголошують і науковці, і ККС ВС.

На мою думку, звернення О. Черненка до Управління справами апарату ВРУ із заявою про видачу йому грошової компенсації вартості оренди житла та/або винайму готельного номера, що призвело до перерахування бюджетних коштів на банківський рахунок депутата, немає підстав розглядати як реалізацію відповідних службових повноважень. Нагадаю, що у вітчизняній судовій практиці ключовою ознакою поняття представника влади як одного з різновидів службових осіб традиційно визнається наявність повноважень ставити в межах своєї компетенції вимоги 13 № 30 (1307) 31 липня — 6 серпня 2020 року  й приймати рішення, обов’язкові для виконання юридичними і фізичними особами незалежно від їх відомчої належності чи підлеглості. Фактично в розглядуваній ситуації мало місце зловживання — проте не повноваженнями, наданими обвинуваченому як народному депутату України, а недосконалим (на момент вчинення аналізованих протиправних дій) законодавством, яке уможливлювало автоматичне надання компенсацій без перевірки значимих обставин.

Складно не погодитися із суддею ВАКС Л. Задорожною в тому, що в пред’явленому О. Черненку обвинуваченні не зазначено, які владні повноваження були ним як народним депутатом України реалізовані для отримання неправомірної вигоди для себе (натомість вказано, що ним було подано заяву з проханням видачі грошових коштів з усвідомленням того факту, що співробітники апарату ВРУ не мають повноважень перевіряти наявність у народного депутата житла в м. Києві та його околицях). Водночас стосовно загалом справедливого твердження Л. Задорожної про те, що вибуття із державної власності грошових коштів у сумі 582 430 грн. й отримання їх у свою власність обвинуваченим, сталося не внаслідок зловживання ним владою, а в результаті створення умов у вигляді прийняття керівництвом апарату ВРУ розпорядження, яке не передбачало інструментів контролю за використанням бюджетних коштів, хотів би зауважити: обвинувачений не отримав би компенсації, якби не подав відповідної заяви, тим самим задіявши (питання, чи умисно — див. про це нижче) недосконалий механізм компенсування вартості оренди житла або винайму готельного номера. Невипадково ВАКС у вироку зазначив, що головною умовою настання вказаних в обвинувальному акті суспільно небезпечних наслідків (втрати державним бюджетом грошових коштів) стало звернення народного депутата із заявою про видачу йому грошової компенсації.

Таким чином, навіть якщо не сприймати оригінальну позицію В. Навроцького, згідно з якою вилучення представником влади чужого майна шляхом зловживання владою та звернення його на свою чи інших осіб користь, не охоплюється ч. 2 ст. 191 КК і підлягає кваліфікації (залежно від способу посягання на власність) як крадіжка, грабіж, розбій, вимагання або шахрайство (див.: Дудоров О. О., Житний О. О., Задоя К. П. та ін. Корупційні схеми: їх кримінально-правова кваліфікація і досудове розслідування / за ред. М. І. Хавронюка. Київ, 2019. С. 25–26), слід констатувати відсутність у вчиненому О. Черненком зловживання владою (службовим становищем), а отже, ознак складів корупційних злочинів, передбачених ст. 191 і ст. 364 КК.

Про можливість кримінально-правової оцінки вчиненого як шахрайства

Рухаючись далі в межах алгоритму кримінально-правової кваліфікації, відзначу, що в непоєднаному зі зловживанням владою (службовим становищем) і при цьому обманному заволодінні бюджетними коштами під виглядом компенсації вартості оренди житла або винайму готельного номера вбачаються ознаки складу злочину «шахрайство» (ст. 190 КК). Як уже зазначалося, обвинувачений не мав права ні на звернення із заявою, ні на одержання відповідної компенсації, оскільки на момент подання заяви був забезпечений житлом як у м. Києві, так і в Київській області. Відтак, звернувшись до Управління справами апарату ВРУ із заявою про одержання компенсації і приховавши факт забезпечення житлом, О. Черненко (на перший погляд) умисно ввів в оману представників держави, уповноважених розпоряджатися бюджетними коштами.

До адресатів обману при вчиненні шахрайства, як відомо, належать не лише власники (законні володільці) майна, а й інші особи, уповноважені на вчинення юридично значимих дій стосовно майна. Введення таких осіб в оману дозволяє вести мову про опосередковане вчинення шахрайства. Ст. 190 КК не вимагає, щоб особа, яка вводиться в оману при шахрайстві, і той, кому внаслідок вчинення цього злочину заподіюється майнова шкода, збігалися.

Обман як спосіб шахрайства може набувати вигляду як активної (вчинення будь-яких дій щодо повідомлення неправдивої інформації), так і пасивної поведінки винного (неповідомлення тієї інформації, яка відповідно до закону або договору мала бути повідомлена), що призводить до введення іншої особи в оману або закріплює вже існуючу помилку цієї особи. Суб’єктивна сторона шахрайства характеризується прямим умислом: особа усвідомлює, що заволодіває чужим майном або придбаває право на майно шляхом обману чи зловживання довірою, передбачає спричинення майнової шкоди власнику (володільцю) майна й бажає настання такої шкоди. Відповідно, наявність в обвинуваченого усвідомлення того, що він не має права на отримання компенсації вартості оренди житла або винайму готельного номера, свідчитиме про те, що його дії у вигляді звернення з відповідною заявою й подальшого отримання грошових коштів є умисними, утворюючи склад злочину «шахрайство». В такому разі є підстави для твердження про те, що суб’єкт усвідомлює суспільно небезпечний характер свого діяння, що полягає в заволодінні чужим майном (надані гроші), та передбачає суспільно небезпечні наслідки у вигляді настання шкоди, яка завдається державі. Тобто правильність кримінально-правової оцінки поведінки особи, яка одержує певне майно, не маючи на це права за законом, залежить від з’ясування суб’єктивної сторони вчиненого діяння.

Відтак застереження «на перший погляд» щодо можливості інкримінування О. Черненку ст. 190 КК зроблено вище невипадково й зумовлено це ще одним сумнівом, породженим вивченням вироку ВАКС, ухваленого щодо екс-депутата. Адже в цьому документі зазначається, що обвинувачений «усвідомлював суспільно небезпечний характер свого діяння, а саме, що своїми діями він порушує охоронювані кримінальним законом об’єкти, а вчинювані ним діяння мають протиправний характер» і «в повному обсязі розуміє характер обвинувачення та погоджується з його формулюванням, зазначеним в угоді та обвинувальному акті, беззастережно визнає свою вину у вчиненому кримінальному правопорушенні та щиро розкаюється».

Якщо ж вірити ЗМІ, то в судовому засіданні О. Черненко заявив таке: «Незнання законодавства не звільняє мене від відповідальності, тому я визнаю себе винуватим… Я дійсно знав, що не нараховують компенсації тим, хто живе або має місце для проживання в 30-кілометровій зоні. Я зареєстрований у Бородянці, хоча був певен, що це 50 км, але рахувати потрібно не від центру, а від меж Києва, і Бородянка належить до цієї зони. Якби я на той момент усе це знав, я б не звертався по компенсацію» (див.: Антикорсуд затвердив угоду між прокурором та обвинуваченим — екс-народним депутатом. URL: https://sud.ua/ru/news/publication/167828-antikorsud-zatverdiv-ugodu-mizhprokurorom-ta-obvinuvachenimeks-narodnim-deputatom).

Шахрайство є умисним злочином, а тому факт використання обману (зловживання довірою) як способу заволодіння чужим майном (правом на майно) має усвідомлюватися винним. Натомість із наведеної заяви обвинуваченого, яка, на жаль, зазнала у вироку своєрідної (насправді — обвинувальної) інтерпретації, випливає відсутність як зазначеного усвідомлення з боку обвинуваченого, так і цілеспрямованості його дій щодо заволодіння бюджетними коштами. І цей висновок навряд чи здатна поколивати та обставина, що екс-депутат не використовував отримані у вигляді компенсації гроші за цільовим призначенням (для оренди житла/винайму готельного номера).

Принагідно зауважу, що у сучасній судовій практиці суперечливо вирішується питання про наявність чи відсутність складу злочину, передбаченого ст. 190 КК, у діях особи, яка отримала соціальну допомогу внаслідок подання недостовірних відомостей про доходи та майновий стан, у зв’язку з чим це питання кваліфікації найближчим часом вирішуватиметься Об’єднаною палатою ККС ВС.

У висновку Є. Письменського як члена НКР при ВС із приводу кримінально-правової оцінки зазначених дій (особа при зверненні до органу соціального захисту з метою отримання державної соціальної допомоги зазначила недостовірні відомості в документах, на підставі яких за нею встановлюється право на одержання такої допомоги та її розмір) знайшов втілення виважений диференційований підхід. По-перше, якщо особа достовірно знала про наявність обставин, передбачених ч. 1 ст. 7 Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», однак у відповідному документі, що подається, відбила неправдиву інформацію стосовно них, то подальша її поведінка, пов’язана з отриманням матеріальної допомоги, може оцінюватись як заволодіння чужим майном зі спричиненням відповідної шкоди державі (шахрайство). У такому випадку має місце умисел на заволодіння чужим майном із використанням обману, що утворює підставу для настання кримінальної відповідальності за ст. 190 КК. По-друге, якщо особа не усвідомлювала того факту, що подана нею інформація є недостовірною (вчиняє діяння з необережною формою вини через неправильне уявлення про зміст даних), то її подальша поведінка, пов’язана з отриманням матеріальної допомоги, не може оцінюватися як заволодіння чужим майном зі спричиненням відповідної шкоди державі. За цих обставин кримінальна відповідальність за ст. 190 КК виключається, оскільки шахрайство — це злочин, який може бути вчинений лише з умислом.

Друге правило, як видається, цілком може бути екстрапольоване на поведінку О. Черненка, який помилився у відповідних розрахунках. Принаймні така його заява, судячи з вироку ВАКС та інформації у ЗМІ, залишилася неспростованою.

Післямова

Таким чином, обвинувальний вирок, винесений щодо екс-депутата, зайвий раз демонструє характерну для сьогоднішнього правозастосування невтішну тенденцію, яка полягає в тому, що неправильна кримінально-правова оцінка вчиненого діяння нерідко «прикривається» угодою в кримінальному провадженні, зокрема угодою про визнання винуватості. Звичайно, колишньому народному депутату України, обвинуваченому в безпідставному отриманні понад півмільйона гривень бюджетних коштів, було дискомфортно від уваги з боку ЗМІ і громадськості, і, мабуть, останнє, чим він переймався під час судового засідання, — це точність кримінально-правової кваліфікації. Проте в її нюансах зобов’язані розбиратися професіонали — судді, прокурори й слідчі. На це я як пересічний платник податків розраховувати вправі.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Проблеми кваліфікації самовільного зайняття земельної ділянки та самовільного будівництва у практиці Верховного Суду

Закінчення. Початок ч.1, ч.2.


Роман МОВЧАН,
кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, міжнародного і кримінального права Донецького національного університету імені Василя Стуса (м. Вінниця)


Олександр ДУДОРОВ,
доктор юридичних наук, професор, завідувач науково-дослідної лабораторії з проблем попередження, припинення та розслідування злочинів територіальними органами Національної поліції України Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка (м. Сєвєродонецьк)

Проблема «подвійного інкримінування» ст. 197-1 КК

Отже, саме по собі здійснення Особою-1 добудови другого поверху торговельного павільйону, як і влаштування покрівлі та штукатурки стін, якщо при цьому не змінювалися зовнішні геометричні розміри фундаменту будівлі, не може вважатися будівництвом у сенсі, передбаченому ч. 4 ст. 197-1 КК, а відтак слугувати підставою для інкримінування цієї кримінально-правової заборони. Беручи до уваги положення ДБН А.2.2-3: 2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», такі дії мають розцінюватися як реконструкція (про неї, до речі, й згадується в судових рішеннях, винесених щодо Особи-1), яка передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій. Здійснення реконструкції без дозвільної документації має кваліфікуватися за ст. 97 КУпАП або (за наявності підстав) ст. 356 КК.

Натомість при кваліфікації дій за ст. 197-1 Кримінального кодексу головним є встановлення факту самовільного зайняття земельної ділянки. Адже відповідно до положень регулятивного законодавства особи, які здійснили самовільне зайняття земельної ділянки, за жодних умов не можуть отримати законний дозвіл на виконання будівельних робіт на ній: у таких осіб немає підстав для отримання правовстановлюючих документів на земельну ділянку, за відсутності яких є неможливим й отримання дозволу на будівництво. Через це в ч. 3 (ч. 4) ст. 197-1 КК не було необхідності наголошувати на самовільності будівництва, бо будівництво на самовільно зайнятій земельній ділянці в будь-якому разі вважається самовільним.

В аналізованій постанові ККС Верховного Суду зазначається, що після постановлення попереднього вироку Особою-1 виконано роботи з обкладання шлакоблоком існуючої будівлі торговельного павільйону, замість навісу влаштовано фундамент і зведено стіни прибудови до торговельного павільйону. Повторимо, що зроблене вище застереження в частині обмежувального тлумачення поняття «будівництво» стосується лише випадків, коли не змінюються зовнішні геометричні розміри фундаментів об’єктів будівництва. Інакше дії особи можуть кваліфікуватися за ч. 3 (ч. 4) ст. 197-1 КК, що й мало місце в розглядуваній ситуації.

Щоправда, текст постанови ККС ВС не дозволяє дати однозначну відповідь на запитання, від вирішення якого головним чином і залежатиме оцінка цього судового рішення на предмет порушення/дотримання принципу non bis in idem, — де саме було влаштовано фундамент: або замість навісу на території, яка входила до площі земельної ділянки, самовільному зайняттю якої суд ще у 2012 р. дав кримінально-правову оцінку; або на «новій» території, яка прилягає до раніше самовільно зайнятої земельної ділянки? Вивчення не лише постанови ККС ВС, в якій використовується формулювання «замість навісу влаштовано фундамент», а й ухвали Донецького апеляційного суду, в якій зазначається, що «замість навісу літ «Б» (згідно з планом КП «БТІ») було влаштовано фундамент», схиляє до думки про те, що будівництво відбувалося переважно на зайнятій раніше земельній ділянці, але площа останньої під час будівництва все ж збільшилася.

На цій обставині (фактично єдиній, що підтверджує наявність у діях Особи-1 складу інкримінованого йому злочину) наголошує і ККС ВС: «…вироком Слов’янського міськрайонного суду Донецької області від 27 грудня 2012 р. Особу-1 засуджено за самовільне зайняття земельної ділянки особливо цінних земель, при цьому площа такої земельної ділянки станом на 2009 р. складала 0,0188 га. Відповідно ж до контрольного заміру від 11 травня 2017 р. площа зайнятої території складала вже 0 , 0 2 2 4 га. Тобто різниця площ зайнятої території складає 0,0036 га». Принагідно зауважимо, що, визнавши Особу-1 винним у вчиненні самовільного будівництва на самовільно зайнятій земельній ділянці площею саме 0,0224 га, Слов’янський міськрайонний суд Донецької області (вирок від 30 листопада 2018 р.) щонайменше некоректно (з порушенням принципу non bis in idem) сформулював обвинувачення, на що ККС ВС не відреагував.

Деякі інші проблеми застосування й удосконалення ст. 197-1 КК

Кваліфікація вчиненого Особою-1 за ч. 4 ст. 197-1 КК, з якою de lege lata варто погодитися, водночас спонукає висловити декілька критичних міркувань, пов’язаних як із оцінкою правомірності постанови ККС ВС, так і з наявністю вад чинного кримінального закону. По-перше, постає запитання, чому, встановивши факт самовільного зайняття земельної ділянки особливо цінних земель, на якій здійснено будівництво, суд першої інстанції (з чим погодилися апеляційний суд і ККС ВС) кваліфікував такі дії лише за ч. 4 ст. 197-1 КК. Адже якщо користування самовільно зайнятою земельною ділянкою набуває вигляду самовільного будівництва на ній будівлі чи споруди, то дії винного (за наявності підстав) треба кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених ч. 1 ст. 197-1 і ч. 3 цієї статті КК (або, як у розглядуваному випадку, ч. 2 ст. 197-1 і ч. 4 цієї статті КК): у такій ситуації має місце сукупність злочинів, утворена діяннями, передбаченими різними частинами однієї статті Особливої частини КК (див. ч. 1 ст. 33 КК). До речі, у 2012 р. подібні дії Особи-1 Слов’янський міськрайонний суд Донецької області виправдано кваліфікував за вказаною сукупністю злочинів. Тому ми не поділяємо сформульований в аналізованій постанові ККС ВС висновок про правильність кваліфікації дій Особи-1 лише за ч. 4 ст. 197-1 КК.

Щоправда, ККС ВС при викладенні цього висновку зробив важливе застереження, використавши зворот «з урахуванням обсягу висунутого обвинувачення». Справа в тому, що оцінка правомірності судових рішень, ухвалених щодо Особи-1, залежить від того, під яким кутом (матеріальним чи процесуальним) вони розглядаються. Згідно зі ст. 337 КПК судовий розгляд проводиться лише в межах висунутого обвинувачення відповідно до обвинувального акта, крім двох винятків: 1) коли обвинувачення змінює прокурор; 2) якщо зміна правової кваліфікації кримінального правопорушення покращує становище особи, стосовно якої здійснюється кримінальне провадження. У нашому випадку прокурор не наполягав на зміні обвинувачення; самостійна ж зміна кваліфікації судом призвела б до погіршення становища підсудного. Тому суди не були правомочними виходити за межі висунутого обвинувачення, кваліфікуючи аналізовані дії Особи-1 ще й за ч. 2 ст. 197-1 КК. Отже, відповідальність за неточну кримінально-правову оцінку скоєного Особою-1 у вказаній частині слід покладати не на суддів, а на прокурора та орган досудового розслідування.

А чи був насправді сенс повторно відкривати кримінальне провадження?

По-друге, не заперечуючи у цьому випадку наявності формальних підстав для інкримінування Особі-1 ч. 4 ст. 197-1 КК, вважаємо, що обставини справи (нагадаємо, що площа самовільно зайнятої земельної ділянки становила 36 м2) уможливлювали розгляд дій підсудного на предмет визнання їх малозначними. За будь-якого ставлення до цього законодавчого припису ч. 2 ст. 11 КК може розцінюватися як правовий засіб подолання надмірної криміналізації. Сформулюємо чергове риторичне запитання: чи був насправді сенс повторно відкривати щодо Особи-1 кримінальне провадження за ч. 4 ст. 197-1 КК замість того, щоб «закликати його до порядку» за допомогою згаданих вище некримінально-правових важелів впливу, передбачених чинним законодавством і покликаних реагувати на випадки самовільного будівництва? Для порівняння: в одній зі справ ККС ВС підтвердив правомірність застосування ст. 45 КК «Звільнення від кримінальної відповідальності у зв’язку з дійовим каяттям» щодо суб’єкта, який самовільно зайняв земельні ділянки загальною площею понад 117 га, засіявши їх сільськогосподарськими зерновими культурами (постанова колегії суддів Другої судової палати ККС ВС від 27 червня 2019 р. у справі № 448/923/18).

Взагалі ж наявність проаналізованого казусу щодо Особи-1, як і інших подібних випадків із судової практики, коли за ч. 2 (ч. 4) ст. 197-1 КК кваліфікувалися дії осіб, які самовільно займали земельні ділянки, належні до земель зі специфічним правовим режимом, площею 0,0025 га, 0,0006 га, 0,0009 га, 0,0008 га, 0,0029 га, 0,0062 га, 0,0099 га тощо, спонукає пригадати вчення про криміналізацію. На підставі вивчення матеріалів правозастосовної практики нами встановлено, що середній розмір шкоди, яка завдається внаслідок вчинення злочину, передбаченого ч. 1 ст. 197-1 КК, є приблизно в 10 разів вищим, ніж аналогічний показник, який фіксується при вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ст. 197-1 КК (у випадку з охоронними зонами — в 30 разів). З огляду на зміст основного безпосереднього об’єкта самовільного зайняття земельної ділянки, ступінь «порушуваності» якого (суспільна небезпека злочину), передусім, визначається розміром заподіяної шкоди, таку ситуацію не можна визнати ні логічною, ні справедливою. Якщо внаслідок вчинення самовільного зайняття земель з особливим правовим режимом спричинено (як це встановлено в деяких кримінальних провадженнях, відкритих за ч. 2 (ч. 4) ст. 197-1 КК) шкоду на суму 28 грн, 50 грн, 85 грн чи 91 грн тощо, то хіба можна стверджувати, що правовідносинам власності завдано шкоди, достатньої для визнання діяння кримінально караним?

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Наукове забезпечення законотворчості, або Про дослідницьку службу Верховної Ради України

Віталій ОПРИШКО, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, директор Інституту законодавства Верховної Ради України (1994–2002 рр.)

В останні тижні у ВРУ ведуться дискусії й напрацьовуються моделі та шляхи створення Дослідницької служби на базі Інституту законодавства Верховної Ради або окремої структурної одиниці. При цьому планується вивчити та використати досвід діяльності Дослідницької служби Конгресу США.

Ця інформація в мене, як вченого-юриста, який свого часу зі своїм колективом доклав немало зусиль для створення та розвитку згаданого Інституту законодавства ВРУ й був тривалий час його першим директором (1994–2002 рр.), обумовила необхідність висловити певні міркування з цього питання. Переконаний, що проблема створення такої служби повинна викликати інтерес не лише в мене, а й у багатьох фахівців, народних депутатів України, керівництва держави, її громадян і суспільства в цілому. Думаю, не помилюсь, коли зазначу, що питання ефективності діяльності Верховної Ради, як єдиного органу законодавчої влади України, прийняття нею таких законів, які б сприяли забезпеченню того, аби наша країна, як вимагає цього Конституція (ст. 1), стала реально суверенною (16 липня 2020 року Україна святкувала 30 річчя проголошення її державного суверенітету) й незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою є важливими й актуальними для всіх. Саме для сприяння вирішенню цих проблем і створювався за ініціативою й активного сприяння, зокрема, тодішнього Голови Верховної Ради України Олександра Мороза Інститут законодавства.

І вже за перші роки існування установи було зроблено чимало. Так, вперше в нашій державі були здійснені дослідження і на їх основі розроблена загальна концепція державно-правової реформи (парламентської, адміністративної, судової та місцевого самоврядування). З метою впорядкування чинного на той час законодавства були проведені дослідження, пов’язані з його систематизацією, гармонізацією з міжнародним правом, а також були вироблені й рекомендовані заходи з приведення чинного законодавства у відповідність до нової Конституції України. Слід зазначити, що колектив інституту брав активну участь і в конституційному процесі. До речі, перший коментар до нової Конституції України був підготовлений і виданий для широкого кола читачів саме Інститутом законодавства.

Нові завдання для Інституту законодавства

Проголошення незалежності та суверенітету, прийняття нової Конституції України в першу чергу обумовило активний розвиток законодавства. Проте зростання кількості нових законів було тільки однією стороною підвищення рівня правової врегульованості суспільних відносин та зміцнення законності на нових засадах. Потрібна була концепція розвитку законодавства, яка б визначала нові його засади, принципи, стратегію й тактику, дозволила виділити конкретні напрямки вдосконалення галузевого законодавства, окреслювала пріоритетність, системність законодавчих актів, логічну послідовність їх прийняття.

Крім цього, ставилося завдання об’єктивно осмислити надбання минулого, оцінити й спрогнозувати тенденції та напрями подальшого розвитку законодавства. На основі всебічного й глибокого аналізу змісту чинного законодавства, з’ясування прогалин та протиріч у ньому, недоліків у законотворенні, виявлення причин його низької ефективності Інститутом законодавства була розроблена Концепція розвитку законодавства України на 1997–2005 рр. та Орієнтовна програма законопроектних робіт на цей період. Ці документи були затверджені Верховною Радою й значною мірою реалізовані в її діяльності. (Нині є гостра потреба на основі серйозних наукових досліджень розробити проект Концепції розвитку законодавства України на період діяльності Верховної Ради дев’ятого скликання).

Усі зазначені вище дослідження, як правило, обговорювалися на всеукраїнських науково-практичних конференціцях, організованих Інститутом законодавства за участі науковців і практиків, а прийняті ними рекомендації були спрямовані до відповідних державних органів та народних депутатів України для втілення їх у діяльності парламенту.

Як пригадується, в ті роки інститут активно співпрацював з комітетами Верховної Ради, за якими були закріплені конкретні фахівці, та народними депутатами України. Наші науковці брали активну участь у розробці законопроектів та їх експертизі. Результативній діяльності інституту сприяла й скоординована співпраця з науково-дослідними установами, навчальними закладами, державними органами та іншими структурами.

Я більш детально зупинився на роботі Інституту законодавства, щоб показати його значну роль у забезпеченні якісного законотворчого процесу Верховної Ради України. Проте, на мою суб’єктивну думку, останнім часом Інститут законодавства втратив свої позиції в цьому напрямі. Він не став реальною базовою установою науково-правового забезпечення законодавчої діяльності Верховної Ради України, як цього вимагає Положення про інститут, затверджене розпорядженням Голови Верховної Ради України від 4 серпня 2003 р. № 770. Звичайно, є ряд причин, якими можна пояснити таку ситуацію. Однією з цих причин є те, що інститут замість сприяння ефективній законотворчій діяльності Верховної Ради та її комітетів й окремих народних депутатів, досить багато часу й зусиль витрачає на підготовку наукових кадрів у галузі правознавства через власну аспірантуру й докторантуру, приймає до захисту дисертації на здобуття вченого ступеня кандидата й доктора юридичних наук та забезпечує його, приймає кандидатські іспити з іноземної мови, філософії та юридичних спеціальностей. Як не дивно, ця невластива для такої структури — апарату Верховної Ради — функція без достатніх, на мою думку, підстав знайшла своє закріплення в п. 3.10. зазначеного Положення про Інститут законодавства. На сьогодні в ньому створені й функціонують три спеціалізовані вчені ради: на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних й економічних наук, а також наук з державного управління, які здійснюють досить активну діяльність. Використання даних із доступних джерел дає можливість зазначити, що лише за 11 років (2005–2016 рр.) в інституті було захищено 340 дисертацій, з них – 274 кандидатських і 66 докторських (точних даних за період 2016–2019 рік встановити не було можливості). Проте, на мою думку, кількість таких захистів не зменшилася. Тож можна лише уявити, скільки робочого часу було витрачено для організації забезпечення такої значної кількості захистів замість того, щоб спрямувати зусилля працівників інституту на забезпечення законодавчого процесу ВРУ. Однозначно, це свідчить про відсутність належного контролю за діяльністю Інституту законодавства з боку керівництва Верховної Ради України, яке покликане його забезпечувати (п. 4.1. Положення про інститут).

Розглядаючи цю ситуацію, переконаний , що повноваження, якими був наділений інститут із виконання не властивої для нього функції щодо організації й забезпечення захисту дисертаційних робіт, потрібно скасувати. Це надасть можливість активізувати й спрямувати зусилля його колективу на виконання тих завдань, які випливають із головного призначення установи.

Це добре, що в структурі апарату Верховної Ради успішно функціонують Головне юридичне управління та Головне науково-експертне управління, які, певною мірою, підстраховують роботу інституту. Шкода, що їх висновки не завжди враховують не лише народні депутати, комітети, а й Верховна Рада в цілому, що негативно впливає на якість законодавчих актів і дає достатньо обґрунтовані підстави для оскарження окремих із них у Конституційному Суді.

Зазначені обставини сприяють включенню в порядок денний та обговоренню Верховною Радою законів, які не відповідають перш за все Конституції України, а також законним інтересам громадян, суспільства в цілому та держави (закони про землю, банківську діяльність, гральний бізнес, проекти законів про подвійне громадянство, підвищення зарплати державним службовцям та деякі інші).

Щодо створення Дослідницької служби

Повертаючись до проблеми щодо створення Дослідницької служби Верховної Ради України, безперечно необхідно використовувати досвід не лише аналогічної служби Конгресу США, але й інших держав та міжнародних організацій (наприклад, Дослідницької служби Европейського парламенту, яка налічує 350 експертів). Щодо Дослідницької служби Конгресу США, то вона має більше ніж сторічний досвід свого функціонування й покликана в першу чергу забезпечувати запити членів Конгресу, його комітетів та інших співробітників щодо законопроектної та пов’язаної з нею експертної роботи, надавати необхідну довідкову інформацію. В штаті цієї служби знаходиться понад 600 співробітників. При цьому аналітики служби дотримуються в своїй роботі правил конфіденційності, своєчасності, точності, об’єктивності, збалансованості й безпартійності.

Беручи до уваги досвід вказаної Дослідницької служби Конгресу США, керівництво Верховної Ради уже в перші роки після проголошення незалежності України неодноразово робило спроби налагодити співробітництво з нею. Так, 11 лютого 1993 р. був підписаний Договір про співробітництво Президії Верховної Ради України й Дослідницькою службою Конгресу США, а 16 січня 1995 р. Президія ВРУ своєю постановою схвалила черговий договір про співробітництво між українським парламентом і Дослідницькою службою Конгресу США. Сподіваюся, що нинішні спроби заяви керівництва апарату Верховної Ради заслуговують на серйозну увагу й реально втіляться не лише в успішне використання досвіду Дослідницької служби Конгресу США, а й у конкретні заходи по створенню власної аналогічної служби Верховної Ради.

Щодо питання, яке обговорюється: створити таку службу на базі Інституту законодавства чи це буде окрема структурна одиниця, то на мій погляд, враховуючи нинішні фінансові можливості держави, немає необхідності організовувати ще одну окрему структуру в апараті Верховної Ради. Вважаю, доцільніше здійснити цю реорганізацію на базі Інституту законодавства, звільнивши його від виконання невластивих для цієї структури функцій, а також ввівши до майбутньої Дослідницької служби інші підрозділи парламенту, які здійснюють необхідну для Верховної Ради дослідницьку діяльність.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Новини на емейл

Правові новини від LexInform.

Один раз на день. Найактуальніше.

Facebook

TWITTER

Календар юриста

В тренді

Telegram