Як облгази перемогли НКРЕКП Проблема втручання суду в дискреційні повноваження держорганів

Юрій Котнюк, ЮВУ

Найбільш яскравим прикладом втручання суду в дискреційні повноваження державних органів є призначення третього туру президентських виборів у 2004 р. під час Помаранчевої революції. Такий тур не був передбачений чинним тоді законодавством, тож навіть компетентний орган в особі Центральної виборчої комісії міг його призначити лише після того, як Верховна Рада прийняла б відповідний закон. Але Верховний Суд вирішив, що саме так буде краще з точки зору дотримання принципу верховенства права. В нашому ж випадку Шостий апеляційний адміністративний суд втрутився в дискреційні повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з причин більш прозаїчних та й наслідки виконання прийнятих ними рішень будуть зустрінуті суспільством без особливого захвату, оскільки призведуть до збільшення тарифів на розподіл природного газу і, в кінцевому підсумку, до підвищення для населення цін на блакитне паливо.

П’ять складових ціни на газ для населення

У червні побутових споживачів чекає цікавий сюрприз – ціни на газ будуть різними для різних регіонів України. Найменше кубометр коштуватиме киянам – 7,81 грн, а найбільше – мешканцям Миколаївської області – 8,43 грн. Аби зрозуміти, як вийшла така чудасія, нагадаємо, що ціна має п’ять складових частин. Почнемо з останньої, як найпростішої: це – податок на додану вартість за ставкою двадцять відсотків, й тут поки що глобальних змін не очікується. Дещо складніше з попередніми чотирма. Так, першою складовою частиною є ціна, за якою продає газ НАК «Нафтогаз України». Вона нині є майже ринковою і плаваючою, бо в кожному наступному місяці залежить від того, за якою ціною ця компанія продавала газ промисловим споживачам. Якщо, наприклад, у квітні промисловості він обходився у 5 990 грн за 1000 м³, то населенню він буде коштувати стільки ж, але не в квітні, а в травні. І якщо в травні й червні промисловість отримуватиме газ по, відповідно, 6 299 і 5 803 грн, то населення за такою ж ціною платитиме за нього у, відповідно, червні й липні.

Наступна складова – 2,5 відсотка надбавки для спеціального посередника між Нафтогазом і населенням, в ролі якого виступають 43 приватні газопостачальні підприємства, які поділили всю країну на зони обслуговування. В народі їх зазвичай називають газзбутами. Всупереч поширеній думці вони зовсім не є монополістами: побутовий споживач може обрати будь-якого постачальника, але народу нині дешевше мати справу саме із газзбутами, оскільки цим 43 підприємствам уряд надав право придбавати в Нафтогаза ресурс на пільгових умовах, але при цьому поклав на них обов’язок на таких же пільгових умовах перепродувати його населенню. Крім того, газзбут не має права відмовити в постачанні палива побутовому споживачеві, якщо той мешкає на території зони його обслуговування, навіть якщо цей споживач є злісним неплатником.

Третя складова частина – вартість транспортування газу магістральними трубопроводами, яке здійснює Акціонерне товариство «Укртрансгаз» – стовідсотково дочірнє утворення Нафтогазу, яке бере за свої послуги зі споживачів по 157 грн за доставку кожної 1000 м³ газу незалежно від відстані. А от четвертою та найпроблемнішою складовою частиною є плата за транспортування газу розподільними трубопроводами, яку стягують за свої послуги 43 приватні газорозподільні підприємства. Саме про неї йтиметься нижче.

Монополісти, регулятор й арбітр

Облгази, так само, як і Укртрансгаз, є природними монополістами. Останній є оператором газотранспортної системи, протяжність якої складає 39 тисяч кілометрів, облгази – операторами газорозподільних мереж довжиною 400 тисяч кілометрів. Усі вони колись перебували у складі Нафтогазу, але протягом останнього десятиріччя перейшли під контроль приватних осіб, хоча труби разом із газорозподільним обладнанням залишилися у власності держави і вважаються переданими в користування. Тобто за оренду вони не платять, бо платою за користування вважаються їх витрати на підтримання системи в робочому стані, а держава формально має можливість у будьякий момент повернути все це добро собі або передати іншому, більш ефективному користувачу. Єдиним виключенням із загального переліку є Публічне акціонерне товариство «Кіровоградгаз», контрольний пакет акцій якого належить Нафтогазу.

Оскільки облгази є суб’єктами природної монополії, ціни на їхні послуги на розподіл природного газу регулюються державою і встановлюються галузевим регулятором в особі НКРЕКП. Закон України «Про ринок природного газу» вимагає, щоб тарифи на розподіл, у першу чергу, були економічно обгрунтованими, тобто враховували всі необхідні та прозорі витрати на утримання й функціонування газорозподільних мереж, якими на своїй території обслуговування користується той чи інший облгаз. А вже в другу чергу рекомендує, щоб дані тарифи встановлювалися з урахуванням зіставлення аналогічних показників регульованих цін для інших суб’єктів ринку природного газу або для компаній інших держав.

Нинішні тарифи на розподіл були встановлені 15 грудня 2016 року сорока трьома постановами НКРЕКП, тобто для кожного облгазу своя постанова. Якщо уважно до них придивитися, то легко дійти висновку, що газовикам набагато дешевше обслуговувати один великий напічканий багатоповерхівками населений пункт, аніж сотні невеликих міст і сіл, розкиданих на двадцятьох-тридцятьох тисячах квадратних кілометрів. Так наприклад, для ПАТ «Київгаз», діяльність якого обмежується виключно столичним мегаполісом, тариф на розподіл становить 212 грн за 1000 м³, а ось для ПАТ «Київоблгаз», у віданні якого перебуває доволі обширна Київська область, уже 567 грн. А от найбільший тариф – 730 грн – встановлено для ПАТ «Миколаївгаз», який обслуговує і місто Миколаїв, і Миколаївську область.

Для того аби вивести кожну з вищеназваних і ще чотирьох десятків неназваних цифр, регулятор користувався розробленою ним же Методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженою постановою НКРЕКП від 25 лютого 2016 року № 236. Згідно з вимогами цього нормативно-правового акта тарифи формують витрати на придбання палива, сировини, матеріалів, різних послуг і, звичайно ж, оплата праці персоналу. Однією з найвагоміших складових частин є так звані виробничо-технологічні втрати (ВТВ) природного газу. Справа в тому, що, якими б герметичними не були труби, перемички, засувки і заслонки, газ усе одно десь та найде яку-небудь малюсіньку щілиночку, аби просочитися в атмосферу. Особливо цим страждають побутові прилади, де невеличкий витік газу не можна зафіксувати органолептичним методом, тобто за запахом.

Згідно з згаданою методикою НКРЕКП вартість газу на ВТВ компенсується за рахунок споживачів, тож цілком є логічним, що облгази намагаються зробити обсяги втрат більшими за реальні, бо тоді вони стають для них джерелом тіньових прибутків. Регулятор, у свою чергу, намагається встановити ці обсяги меншими за реальні, щоби, по-перше, в облгазів був стимул модернізувати свої мережі для мінімізації втрат, а по-друге, щоб тарифи для споживачів були якомога меншими. В цій ситуації своєрідним арбітром між ними виступає Міністерство енергетики й вугільної промисловості України як центральний орган виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної політики в нафтогазовому комплексі. Саме в його штаті є фахівці з труб і заслонок, які визначають обсяги ВТВ для кожного облгазу.

Зазначимо, що загалом по країні ці обсяги досить великі – 992 млрд м³ на рік, тобто майже кожний тридцятий спожитий Україною кубометр вилітає в небо через газорозподільні мережі. Однак і ця норма деяким облгазам видається заниженою, через що, мовляв, вони зазнають неабияких збитків.

Замість Нацкомісії рішення прийняли судді

У нашому випадку позовні заяви до НКРЕКП подали публічні акціонерні товариства «Дніпропетровськгаз» і «Харків- газ». Перше з них розподіляє щорічно 1,7 млрд м³ і має норму ВТВ 71 мільйонів кубометрів на рік, але вважає, що вона повинна становити 98 мільйонів. Друге ж розподіляє близько 0,78 млрд м³ на рік, має норму 53 мільйони, а хотіло би її збільшити до 68 млн кубометрів.

Перед тим, як звернутися до суду, ці облгази спробували вирішити це питання полюбовно, в межах вимог одного нормативного акта, який має довжелезну назву «Процедура встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу» (затверджена постановою НКРЕ від 3.04.2013 року № 369). Після того, як вони звернулися до регулятора зі своїми пропозиціями, той повинен був або задовольнити їх, прийнявши відповідну постанову, або надати обгрунтовану відмову в їх задоволенні, але теж у формі постанови, яку заявник у подальшому міг би оскаржити в суді.

Проте чиновники НКРЕКП не зробили ні того, ні іншого, надіславши натомість у відповідь малозмістовні відписки, після чого «Дніпропетровськгаз» і «Харківгаз» звернулися до Окружного адміністративного суду Києва з аналогічними за суттю позовними вимогами. В першому їх пункті вони просили визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП, яка полягала в ненаданні конкретних відповідей на їх заяви, а в другому – зобов’язати регулятора встановити економічно обгрунтований тариф на розподіл, включивши до нього вартість придбання додаткових обсягів газу на покриття ВТВ. Для «Дніпропетровськгазу» ця сума становила 1 038 мільйонів гривень, для «Харківгазу» – 589 млн грн. Відповідні рішення були ухвалені, відповідно, 18 листопада 2018-го й 4 лютого нинішнього року. Судді першої інстанції дані позови задовольнили частково: бездіяльність протиправною визнали й зобов’язали, як того й вимагає закон, встановити для позивачів економічно обгрунтовані тарифи, проте від проголошень конкретних цифр утрималися, вважаючи встановлення тих чи інших обсягів і сум дискреційними повноваженнями НКРЕКП.

Зате більш жорсткими до регулятора виявилися судді апеляційної інстанції, куди звернулися невдоволені половинчастим рішенням ОАС Києва позивачі. Цікаво, що перегляд здійснювали дві різні за складом колегії суддів Шостого ААС, але прийшли вони до одного й того ж рішення: позовні вимоги задовольнити повністю. Відповідні постанови були ухвалені 18 квітня й 15 травня. Цікаво, що в обох випадках судді, перебравши на себе функції фахівців у галузі газорозподілу, не стали навіть призначати судово-економічну експертизу на предмет правильності зроблених обома облгазами розрахунків. У мотивувальній частині з цього приводу міститься лише коротка фраза «Доказів щодо економічної необґрунтованості заявлених позивачем витрат відповідачем не надано». Отже, тепер у решти чотирьох десятків газорозподільних підприємств є стимул у такий же спосіб встановити вигідні для себе тарифи, що обернеться для побутових споживачів нехай невеликим, але все ж таки підвищенням цін.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути