Концепція «безпечної третьої країни» в умовах міграційної кризи ЄС

Міграційна криза Європейського Союзу, хоча й притихла та не втрачає своїх позицій, і в її складі ще розвивається криза застосування концепції «безпечної третьої країни». Як ефективно розподілити тягар шукачів захисту в ЄС? Проблема, для подолання якої сьогодні відсутній дієвий законодавчий інструмент. Причина цього вбачається в різній інтерпретації, інтеграції та застосуванні відповідних нормативно-правових актів країнами-членами ЄС, зокрема, відсутність згоди в питанні реформи суперечливої Дублінської угоди. Який наслідок? З одного боку, політичні конфлікти, економічні втрати країн-членів і невдоволення суспільства, а з іншого, порушені права мігрантів, а подекуди й загублені життя. Війни, збройні конфлікти й економічні кризи забезпечують постійний потік шукачів притулку сьогодення і майбутнього. Ефективна та врівноважуюча інтереси держав і людей регуляція потоків мігрантів у ЄС потребує правового вдосконалення.

Кожну хвилину 20 людей у світі змушені кидати все, що мають, і тікати від насильства. Згідно з даними ООН, з 2014 року у Середземному морі на шляху до берегів ЄС потонуло близько 17 тисяч мігрантів. Згідно з даними Міжнародної організації з міграції, у Сахарі, через яку проходить шлях до Лівії (напрямок до Італії), налічується близько 16 тисяч смертей. У 2018 році серед шукачів притулку в Європейському Союзі було близько 20 тисяч неповнолітніх без супроводу. Але знайти притулок у ЄС, стати економічно самостійними та інтегруватися в нове суспільство щасливчикам, здолавшим «тернистий шлях», майже неможливо. Серед країн-членів ЄС зростає політичне невдоволення міграційною кризою, причину якої вбачають в організаційних та правових протиріччях. Нелегальна міграція постає загрозою для існування Шенгенської зони безпосередньо і ЄС загалом.

Основними компонентами міграційної кризи в Європейському Союзі варто виділити наступні:

• незаконне перетинання кордону, поєднане з неефективністю окремих агенцій з безпеки, зокрема Євродаку;

• трафік-мережа з контрабандного перевезення мігрантів;

• зростаюча нетерпимість європейського суспільства до біженців, які не бажають інтегруватися і порушують спокій місцевого населення;

• проблема фінансування приймаючих країн та контролю за його раціональним використанням;

• гуманітарні проблеми біженців, зокрема відсутність достатнього харчування;

• проблеми з працевлаштуванням у шукачів притулку, котрі не отримали статус біженця і вимушені шукати роботу на чорному ринку;

• відсутність адаптованої системи освіти, що посилює проблему інтеграції біженців у європейському суспільстві, сприяючи ксенофобії;

• відсутність нормативно-правової єдності у сфері нелегальної міграції.

Аналіз чинних норм щодо біженців

Аналіз норм Європейського Союзу щодо біженців слід поєднати з історичними передумовами їх виникнення. Після закінчення Другої світової війни розпочався перший етап масової міграції біженців і переселенців до Західної Європи. А вже 28 червня 1951 року була прийнята Конвенція про статус біженців (Женевська конвенція). Відповідно до неї біженцем є особа, яка «в результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року, і через цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань знаходиться поза країною свого громадянства і не може користуватися захистом цієї країни або не бажає скористатися цим захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи певного громадянства і знаходячись поза межами країни свого попереднього звичайного місця проживання в результаті подібних подій, не може або не хоче повернутися до неї внаслідок таких побоювань».

Як виявилося згодом (1960— 1973 роки), потоки біженців не були тимчасовим явищем—наслідком Другої світової війни. Нові групи біженців (економічні, вимушені) вже не відповідали визначенню в Конвенції. Так з’явився Протокол щодо статусу біженців (Нью-Йоркський протокол), що вступив у силу 10 жовтня 1967 року, відповідно до якого термін «біженець» був розширений і визначався наступним чином: «біженець — це особа, яка через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань».

Женевська конвенція закріпила ряд прав біженців, серед яких право тимчасово або безстроково залишатися в країні, право на роботу, навчання, возз’єднання сім’ї тощо. Також Конвенція встановила мінімально необхідні норми поводження з біженцями. У її статті 33 закріплене надважливе право не зазнавати примусового повернення чи вислання осіб, які мають статус біженця на кордон країни, де їхньому життю чи свободі загрожує небезпека через расу, релігію, громадянство, належність до певної соціальної групи чи політичних переконань. Сьогодні міграційна криза змушує деякі країни ЄС порушувати дані норми. Так, Італія у липні 2018 року відмовилася прийняти корабель, на борту якого перебувало 450 мігрантів.

У середині 80-х років значний попит на кваліфіковану робочу силу стає рушійною силою підписання Шенгенської угоди 1985 року, яка забезпечила свободу пересування ціною відмови від внутрішнього контролю на кордоні. Запровадження Шенгенської зони потребувало серйозного зміцнення зовнішніх кордонів і створення колективних інституцій управління міграцією та надання притулку, чого не відбулося.

Концепція «безпечної третьої країни»

У 1990-х роках на Європейському континенті відбуваються значні політичні та економічні зміни, посилюються інтеграційні процеси. На цей період припадає чергова хвиля міграції шукачів притулку внаслідок збройних конфліктів у колишніх Югославії та СРСР. Європейський Союз запроваджує політику регулювання міграційних потоків для рівномірного розподілу біженців та врахування інтересів приймаючих держав. Тоді ж, у 1990 році, держави-члени Ради Європи ухвалюють конвенцію, що визначає державу, яка відповідає за розгляд заяв про надання притулку, що подані в одній з країн-членів Європейського Співтовариства (Дублінська конвенція, Дублінська угода, Дублін-І). У ній визначалося, що рішення про надання притулку має розглядати країна-член Європейського Співтовариства, до якої шукач прибув уперше, інакше він буде повернений до такої «безпечної третьої країни». Там же вказувалося, що окрім загального переліку Європейської комісії, держави-члени можуть самостійно формувати національний перелік безпечних третіх країн, котрі не є членами ЄС. А їх внутрішні законодавчі акти мають певні національні розбіжності у визначенні окремих критеріїв стосовно біженців. Наприклад, Швейцарія, Бельгія, Данія, Норвегія по-різному визначають транзитний проїзд, не вважається третьою безпечною та країна, в аеропорту якої транзитом перебував шукач притулку. Швейцарія визначає транзитом 20-денне перебування в країні, Бельгія — перебування в країні до 3 місяців. Кожна країна-член ЄС сама вирішує, як саме виглядають гідні умови життя, що призводить до вимушеного порушення Дублінської угоди, коли очевидним є низький стандарт умов розселення біженців безпечної третьої країни та відмови від відправлення їх до таких країн.

Запровадження концепції «безпечної третьої країни» призвело до того, що найбільше навантаження лягло на прикордонні держави, в які біженці прибувають вперше. Серед визначених Дублінською конвенцією принципів, яким повинна відповідати безпечна третя країна, слід перерахувати основоположні: життю та свободі іноземця, який подав клопотання про надання притулку, не загрожує небезпека за ознакою раси, віросповідання, національності, політичних переконань або належності до певної соціальної групи; держава дотримується принципу заборони висилання або примусового повернення відповідно до умов Женевської конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу 1967 року; країна дотримується встановленої міжнародним правом заборони на примусове виселення іноземців, якщо їм загрожують тортури або інше жорстоке, нелюдське або таке, що принижує людську гідність поводження.

Із-поміж нормативно-правових актів ЄС, котрі визначають поняття «безпечної третьої країни» та діючі в ній стандарті, варто відзначити окремі директиви 2004–2005 років. Директива Ради ЄС 2004/83/ЄС від 29 квітня 2004 року про мінімальні стандарти кваліфікації і статусу громадян третіх країн або осіб без громадянства як біженців та осіб, які потребують у силу інших обставин міжнародного захисту, і зміст гарантованого захисту. Дана директива закріпила умову, відповідно до якої реадмісія до третьої безпечної країни можлива лише за наявності гарантії ефективного доступу особи до захисту своїх прав. У документі також широко розкритий зміст міжнародного захисту: охорона єдності сім’ї, надання посвідки на проживання, доступ до працевлаштування й освіти, соціальне забезпечення та охорона здоров’я.

У 2005 році була ухвалена Директива Ради ЄС 2005/85/ ЄС про мінімальні стандарти процедур у державах-членах з надання та позбавлення статусу біженця, котра визначила безпечну третю країну як демократичну, в якій відсутня будь-яка форма переслідування, тортури, або нелюдське, або принижуюче гідність поводження або покарання; в якій відсутня загроза насильства і збройного конфлікту.

У лютому 2003 року з’являється постанова Ради ЄС № 343-2003 (Дублін-ІІ), котра змінила (доповнила) критерії визначення країни-члена, яка відповідальна за розгляд клопотання про надання притулку. Було запроваджене правило, відповідно до якого питання надання статусу біженця може розглядати країна, з якою останній має сталі зв’язки, які він може довести, наприклад, родинні. В 2013 році приймається й діючий на сьогодні Регламент Ради (ЄС) № 604-2013 (Дублі-ІІІ) який відрізняється від попередніх наступним: змінилися критерії визначення сім’ї; введена можливість призупинення розгляду заяви; запроваджені строки для визначення компетентної держави, яка розглядатиме запит; введена можливість затримки заявника при ризику втечі; можливий обмін інформацією про стан здоров’я заявника та інших персональних даних перед процедурою передачі в іншу державу.

Проблема Дублінських угод

Дублінські угоди призвели до того, що розподіл біженців відбувається нерівномірно, найбільша частка їх припадає на Грецію та Італію. В цих країнах облаштовують наметові табори, які мають дуже низькі гуманітарні стандарти. При цьому Італія ще й ініціює створення міграційних офісів поза межами ЄС, котрі б відбирали мігрантів та запобігали небезпечним і смертельним подорожам морем. А в Греції склалася просто критична ситуація — країна вже облаштувала на островах в Егейському морі чотири центри прийому біженців. Звісно, вказані країни скаржаться, відмовляючись перетворюватися в центри ЄС для мігрантів, вимагають солідарності від інших країн-членів ЄС та прагнуть змінити Дублінську систему.

Незаконна міграція стала каталізатором прояву недосконалості й Шенгенської угоди. Організаційні і правові протиріччя, які закладені в Шенгенській системі, призвели до протиставлення права особи на вільний вибір місця проживання і бажання країн-членів ЄС приймати біженців і мігрантів. Нездатність 28 країн-учасниць Європейського Союзу дійти згоди про єдину політику щодо мігрантів стимулювала все частіші пропозиції окремих держав діяти одноосібно. Що обере країна як пріоритет: захист національної безпеки чи виконання зобов’язань за Шенгенською угодою? Відповідь досить очевидна, сьогодні все більше країн Шенгену проводять певні внутрішні паспортні перевірки всупереч Шенгенській угоді. Час від часу деякі країни навіть призупиняють дію Шенгенської угоди через наплив мігрантів (Австрія в 2016 році, Німеччина з 2015 року).

Як ЄС вирішує дану кризу

Варто перерахувати ці найважливіші, проте не завжди ефективні, кроки:

— Європейська комісія пропонує докорінно реформувати законодавство в сфері міграції. Але основний принцип концепції «безпечної третьої країни» залишиться незмінним — заява повинна бути подана в тій країні, яку першою перетнув шукач притулку (виняток — возз’єднання з сім’єю, яка мешкає в іншій країні);

— значно посилюється контроль зовнішнього кордону, зокрема силами Frontex (Європейська агенція з прикордонної та берегової охорони);

— у 2015 році Європейський парламент схвалив план голови Європейської Комісії про запровадження квот на прийом біженців, які розраховуються у відповідності до розміру ВВП і кількості мешканців країни. Однак, країни Вишеградської четвірки — Польща, Словаччина, Чехія та Угорщина — тоді не підтримали такі правила. Причиною цього стали традиційний для цих держав вищий рівень ксенофобії й нетерпимості до інших етносів. Окрім того, ЄС намагається досягати домовленостей щодо добровільного розподілу мігрантів серед країн-членів. Однак, питання квотування є недосконалим і суперечить базовим засадам свободи вибору проживання;

— із 2015 року ЄС створює та фінансує центри для мігрантів («центри розвантаження») поза межами Європейського Союзу. Зокрема, 18 березня 2016 року в рамках євроінтеграції була підписала угода з Туреччиною щодо стримування потоків біженців. По суті ця країна була визнана безпечною третьою країною поза ЄС. Через Туреччину проходив і проходить потік мігрантів з Сирії, Іраку, Ірану, Афганістану, Пакистану.

У рамках даної угоди ЄС домовилися з Туреччиною про наступне: ЄС повертає до Туреччини нелегальних біженців із Сирії в обмін на сирійських біженців, які не здійснювали спроб нелегального перетину ЄС; ЄС фінансує Туреччину для надання гуманітарної допомоги та освіти біженцям; Туреччина вживає необхідні заходи для запобігання відкриттю нових маршрутів для нелегальної міграції, покращує умови життя мігрантів із Сирії, зокрема, допускає їх до ринку праці; ЄС прискорює запровадження безвізового режиму для громадян Туреччини.

Угода мала на меті отримання цілої низки позитивних результатів для ЄС. По-перше, за допомогою легалізації та ідентифікації біженців знижувався ризик поширення тероризму та злочинності в Європі. Соціальне напруження між європейцями та представниками східної культури мало бути також знижено. Біженці з близького Сходу залишалися в своєму історичному середовищі.

Останніми роками з’явився новий маршрут мігрантів («маршрут мечетей») — через Боснію і Герцеговину, котрий одразу ж викликав велике занепокоєння в ЄС. Надмірна концентрація біженців та викликані цим гуманітарні проблеми спонукали ЄС до багатомільйонного фінансування країни та спроби створення так званої «буферної зони». У 2016 році країна увійшла до оприлюдненого ЄС списку безпечних третіх країн. Проте низка країн поза ЄС відмовлялася брати участь у програмі релокалізації біженців як інструменту боротьби з міграційною кризою ЄС.

Висновок і пропозиції

Допоки в світі відсутня реальна перспектива політичної, військової та економічної стабільності, це гарантує постійний потік мігрантів до Європейського Союзу в пошуках фінансового добробуту та безпеки. Міграційні потоки негативно впливають на соціально-політичну ситуацію багатьох країн та становлять загрозу деінтеграції ЄС і скасування Шенгенської зони. При цьому недосконалість та неефективність Дублінських угод потребують законодавчого вдосконалення й гармонізації з іншими нормативно-правовими актами в сфері міграції в єдину стратегію боротьби з кризою біженців. Окрім того, варто виділити наступні заходи, які на нашу думку, зможуть позитивно вплинути на ситуацію. Зокрема, це:

1. Сек’юризація кордонів силами операції «Mare Nostrum», а не більш вузькою версією «Тритон», що дасть змогу врятувати більше життів.

2. Боротьба з організаторами і виконавцями нелегального трафіку мігрантів.

3. Створення дистанційних міграційних офісів для уникнення «смертельних» подорожей морем.

4. Повноцінне впровадження квотування шукачів притулку.

5. Спрощення доступу до ринку праці ЄС.

6. Реформування законодавства для забезпечення гарантій основних прав біженців.

7. Фінансування інших країн (найкраще — історичне середовище) поза ЄС для створення житлових районів (не таборів) мігрантів з необхідними умовами життя (проживання, харчування, працевлаштування, освіта, охорона здоров’я).

Загалом же міжнародній спільноті варто докласти максимум зусиль, щоб розробити універсальні міжнародні угоди та вдосконалити національне законодавство для захисту такої вразливої групи населення, як біженці. Міграція є неминучим явищем сучасності, тому слід шукати ефективні правові шляхи управління нею.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути