Думка експерта
Закон про олігархів чи популістична ширма для ручного управління країною?
Тетяна ХУТОР,
голова Аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей», член Громадської ради при НАЗК
Двадцять третього вересня Верховна Рада України ухвалила в другому читанні так званий «Закон про олігархів» — «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)». Це рішення підтримали 279 депутатів. Парламент не зупинило навіть те, що висновок до законопроекту Венеційська комісія надасть лише в грудні.
Читайте також: У Раді вже пропонують скасувати «Закон про олігархів»
Корупційні ризики і загрози
Інститут законодавчих ідей 5 років аналізує законопроекти ВРУ на наявність корупційних ризиків, але саме цей проект закону можна по праву назвати найяскравішим прикладом надання «неконтрольованих» повноважень органу влади без будь-яких запобіжників, наслідки чого важко передбачити.
Тож за що саме проголосували народні обранці, кого в Україні тепер вважатимуть олігархом, та які ризики це принесе суспільству?
Читайте також: Якою має бути система протидії олігархізму: нотатки на полях «Закону про олігархів»
Суть прийнятого закону зводиться до надання РНБО на чолі з Президентом повноважень визнавати фізичних осіб олігархами та контролювати контакти посадовців з такими особами та їх представниками. Основними загрозами нового закону є: — отримання небувалих повноважень РНБО надавати та позбавляти статусу олігарха на власний розсуд; — можливість посадити на «гачок звільнення» будь-якого посадовця, адже відтепер одна незадекларована зустріч з представником олігарха, який не представився, є підставою для позбавлення посади; — створення комфортних умов для існування «нових» олігархів «з бездоганною діловою репутацією», без обмежень, які поширюються на старих; — потрапляння до реєстру не лише олігархів, а й великих бізнесменів через розмиті критерії належності до олігархів.
Чому не варто було ухвалювати цей закон?
Спочатку трохи історії щодо того, як ухвалювали законопроект № 5599. Даний документ від імені Президента України Володимира Зеленського зареєстрували у Верховній Раді 2 червня цього року, і вже через 3 місяці він став законом.
Зазначу й те, що під час підготовки документу до другого читання надійшло 1 257 поправок і пропозицій. Комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки під головуванням Олександра Завітневича на засіданні 17 вересня врахував лише 59 із них, а 1 211 відхилив. А під час розгляду 23 вересня депутати ухвалили законопроект за скороченою процедурою протягом години, хоча його текст до 2-го читання, за який голосували народні обранці, не було опубліковано навіть на момент голосування.
Загалом же, незважаючи на врахування деяких поправок, сутнісних змін у ньому не відбулося, попри десятки зауважень, висловлених громадськістю та профільними структурами парламенту.
Хто приймає рішення, або необмежені повноваження
РНБО Відповідно до закону, рішення про визнання особи олігархом ухвалює Рада національної безпеки і оборони України на підставі подання КМУ, НБУ, СБУ, Антимонопольного комітету України або самого ж РНБО. Яким має бути це подання, в які строки його мають розглянути або відхилити закон не визначає. РНБО розглядатиме такі подання на власний розсуд, вирішуючи, чи є підстави визнавати особу олігархом, чи ні.
Під час підготовки законопроекту до другого читання, його положення доповнилися можливістю майбутнього олігарха подати свої пояснення щодо підстав визнання його таким. При тому автори жодним чином не регламентували порядку розгляду таких пояснень, не визначили процесуального рішення, яке може прийняти РНБО за наслідками їх розгляду та не встановили, як ці пояснення можуть вплинути на розгляд питання. Також закон дозволяє РНБО на власний розсуд вирішувати, чи заслуховувати особисті пояснення особи про підстави визнання її олігархом. Закон не передбачає можливості оскарження такого рішення, хіба що «олігарх» надасть заяву та документи, які підтвердять, що ознаки для його перебування в реєстрі відпали. Встановлений механізм захисту прав «кандидата в олігархи» є формальним та юридично малодієвим, або ж, навпаки, дієвим, проте лише у випадку використання неформальних «домовленостей».
Окрім права надавати та позбавляти статусу олігарха, саме РНБО визначає, чи був незадекларований контакт у посадової особи з представниками олігархів, що веде до звільнення посадовця. Тут проблема полягає в тому, що ні порядку виявлення такого контакту, ні вимог до «представників» та перевірки достовірності отриманої інформації про такий контакт не передбачено. Більше того, закон чітко визначає, що у випадку, якщо представник олігарха не представився — відповідальність несе лише посадовець. Тепер стане набагато легше позбутися директора НАБУ, судді ВАКС чи керівника будь-якого іншого органу попри гарантії незалежності, надані законом.
Під час підготовки законопроекту до другого читання, автори вирішили надати визначення представника олігарха — це фізична особа, яка проводить зустрічі (розмови) з публічними службовцями від імені та/або в інтересах особи, включеної до реєстру. Однак незрозумілим є те, чим будуть підтверджуватися такі «повноваження» та скільки таких представників може мати олігарх? Фактично кожен може представитися його представником, наслідком чого буде обов’язок публічних службовців вносити відомості щодо такої розмови та її змісту. Водночас представником олігарха не буде визнаватися особа, яка дійсно діє в його інтересах, однак не проводить зустрічі (розмови) з публічними службовцями, а здійснює комунікацію іншим способом, наприклад, шляхом листування.
Окремої уваги потребує питання конфлікту інтересів членів Ради національної безпеки і оборони, коли вони за своїм же поданням будуть розглядати питання та голосувати про визнання члена РНБО таким, що мав незадекларований контакт з олігархом чи його представником, або визнання одного із членів чи пов’язаної з ним особи олігархом.
Хто такий «олігарх» та його представник?
Для того, аби РНБО могла визнати особу олігархом, вона повинна відповідати 4-м критеріям, визначеним у законі. Однак більшість цих критеріїв залишилися розмитими, наслідком чого може стати помилкове визнання олігархами сотень заможних осіб, які не мають жодного відношення до політичних процесів.
Так, закон визначає, що олігархом вважатиметься особа, яка одночасно відповідає щонайменше трьом із таких ознак: участь у політичному житті — закон встановлює, що людина відповідає ознаці участі в політичному житті, якщо вона є близькою до президента, спікера, народних депутатів України, міністрів та інших осіб. Тобто людина, яка реально не має жодного стосунку до політичного життя, може бути визнана олігархом. Наприклад, сестра дружини керівника відомства, яка має акцію у великому підприємстві та випускає місцеву друковану газету, однак не є учасницею політичного процесу, має шанс отримати статус олігарха.
Це може штучно розширити цей перелік, до того ж, така норма може сприяти приховуванню статків та переоформленню майна на підставних осіб. Крім того, закон встановлює, що будь-яка особа, яка здійснювала забезпечення товарами чи послугами мітингів чи демонстрацій підпадатиме під цю ознаку. Через запропоноване формулювання під критерій участі в політичному житті підпадає особа, яка, наприклад, здала в оренду звукову техніку або виготовила поліграфічну продукцію для учасників будь-якої демонстрації чи мітингу, адже поняття «мітинг з політичними вимогами» не розкривається.
Значний вплив на ЗМІ
Цікаво, що визначення особи олігархом за цією ознакою можливе до осіб, які їй відповідали лише до моменту набрання чинності цього закону. Після цього моменту, вплив на медіа не буде враховуватися при визначенні особи олігархом, навіть якщо особа відповідає усім іншим ознакам. Таке положення викликає справедливе риторичне питання: хто ця людина, що має вплив на політичне життя, володіє істотними статками чи є бенефіціаром природної монополії, але ще не має ЗМІ? Це свідчить про те, що фактично ця ознака поширюватиметься лише на олігархів, які на момент набрання чинності законом уже матимуть вплив на ЗМІ та не поширюватиметься на «нових» олігархів.
Є кінцевим бенефіціарним власником монополії
Цей критерій є найбільш визначеним, адже процедура визнання суб’єкта господарювання суб’єктом природних монополій або таким, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, є чіткою та передбачена в Законі України «Про захист економічної конкуренції». На дату ухвалення закону в Україні налічувалося 3 338 суб’єктів природних монополій. Має підтверджену вартість своїх активів чи активів осіб, бенефіціаром яких вона є, що перевищує один мільйон прожиткових мінімумів (станом на зараз це 2,38 мільярда гривень). Відповідно до закону, розрахунок вартості активів, здійснюється сукупно за розмірами активів особи та підприємств, де вона виступає бенефіціаром у значенні закону (не кінцевим бенефіціарним власником).
Згідно з таким же законом таким бенефіціаром вважається особа, яка самостійно чи спільно з іншими прямо або опосередковано володіє статутним капіталом або правом голосу в юридичній особі. Важливо, що право голосу в юридичних особах має кожний власник будь-якої частки. Таким чином, вартість активів особи для визнання її олігархом може складатися суто з вартості активів юридичних осіб, коли частка особи в їх статутному капіталі є незначною.
Наприклад, особа, яка володіє навіть 1% статутного капіталу підприємства, може бути визнана олігархом, тому що сукупні активи такої юридичної особи перевищуватимуть один мільйон прожиткових мінімумів. Більше того, законопроектом не визначено, ким саме та за якою процедурою відбуватиметься підтвердження вартості активів, особливо це важливо у випадках визнання опосередкованого володіння частками в юридичних особах.
Наслідки визнання «олігархом»
Згідно із законом до олігарха застосовуватимуться суттєві правообмеження. Так, їм заборонятиметься здійснювати внески на підтримку політичних партій та у виборчі фонди кандидатів (крім власного виборчого фонду); бути покупцем у процесі приватизації об’єктів великої приватизації; фінансувати будь-яку політичну агітацію, проведення мітингів або демонстрацій із політичними вимогами та гаслами (водночас те, що розуміється під «політичними вимогами та гаслами», автори вказати забули.
Вказані положення містять ознаки суперечності конституційним гарантіям свободи політичної діяльності та прав власників розпоряджатися своїм майном, що сприятиме приховуванню фінансування політсил, а не її прозорості.
Також реалізація вказаних обмежень може стати підставою для звернення до КСУ або ж навіть до Європейського суду з прав людини, наслідком чого буде сплата Україною сатисфакції за рахунок коштів платників податків. Також закон містить і «непрямі» правообмеження, які покладатимуться на олігархів. Це стосується їх обов’язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції», хоча фактично олігарх такою особою може й не бути. Поряд із цим на них поширюватиметься й обмеження та відповідальність щодо отримання подарунків та обов’язки щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Ще одним «непрямим» наслідком набуття статусу олігарха очікувано стане ускладнення у відносинах із закордонними партнерами та залучення інвестицій, адже очевидно, що офіційне визнання у власній країні олігархом викличе питання в будь-кого.
Таким чином, закон надає РНБО надмірні дискреційні повноваження, які саджають «на гачок» будь-якого чиновника та великого бізнесмена, натомість створюючи умови для «нових олігархів». У такому випадку постає питання — яка справжня мета прийняття цього закону — боротьба з олігархами чи спрощена процедура звільнення незалежних посадовців та ручне управління великим бізнесом?
Джерело: Юридичний вісник України
