Cудова реформа: кодекси нові – проблеми старі

Сергій Штогун, професор кафедри спеціальних юридичних дисциплін Навчально-наукового інституту права Національного університету водного господарства та природокористування, кандидат юридичних наук, суддя у відставці

Організовуючи та проводячи будь-яку реформу її автори, як правило, завжди ставлять основним завданням покращення стану речей у певній галузі життєдіяльності суспільства. Не виняток з цього правила й судова реформа, метою якої, як зазначають її автори, є утвердження такого правопорядку, який грунтується на високому рівні правової культури в суспільстві, діяльності всіх суб’єктів суспільних відносин на засадах верховенства права та захисту прав і свобод людини, а в разі їх порушення — справедливого їх відновлення в розумні строки.

Загалом про процесуальні новації

Важливим етапом судової реформи є реформування процесуального законодавства і, як вказано в стратегії Ради з питань судової реформи, основні питання, які врегульовуються в межах цього блоку, — це ефективність судового процесу, в тому числі чітке розмежування юрисдикції судів різних спеціалізацій (адміністративних, господарських і загальних), запровадження ефективних механізмів запобігання зловживанню процесуальними правами, дотримання стадійності судового процесу й розумних строків судового розгляду, розширення та посилення ролі альтернативних способів вирішення спорів, вирішення питання групових (або «класових») позовів та інші питання, які дозволять зменшити навантаження на судову систему.

Як вчений у галузі судоустрою який тривалий час вивчає реформування судової влади в Україні, так і як суддя-практик із понад 20-річним стажем, автор неодноразово в своїх публікаціях і виступах наголошував на недосконалості процесуального законодавства, особливо в галузі адміністративного судочинства.

Питання адміністративного судочинства

Глобальною проблемою було, є і, на жаль, залишилося питання — головного завдання адміністративного судочинства. Зокрема ст. 2 КАСУ закріплює, що завданням адмінсудочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб’єкта владних повноважень. Це головне завдання випливає зі ст. 125 Конституції України, де вказано – «з метою захисту прав, свобод та інтересів особи в сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди».

Закономірно виникає питання як бути з ч. 5 ст. 19 КАСУ, що юрисдикція адміністративних суддів поширюється на звернення до суду суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом? На практиці це складає значну кількість справ за позовами, зокрема, податкових органів і т.п. Фактично розгляд адміністративними судами таких позовів суперечить Конституції України. Закономірно виникає питання, чиї інтереси в цих випадках захищає адміністративний суд — особи чи суб’єкта владних повноважень?

Знову ж таки важливими проблемами були, є і, на жаль, залишилися правові норми, які покладають на загальні окружні суди розгляд адміністративних справ, або так званих публічно-правових спорів, тобто функціонування загальних судів першої ланки одночасно в якості кримінальних, цивільних та адміністративних судів. Так, до окружних адміністративних судів надійшло на розгляд у першому півріччі 2017 року 58 492 справи, а до місцевих загальних судів 51 021 адміністративних справ.

Ця проблема виникла вже на перших етапах створення системи адміністративного судочинства, бо її «батьки» й організатори пішли найлегшим шляхом — скопіювали вже діючу систему інших спеціалізованих судів – господарських. Зокрема, було передбачено функціонування окружних адміністративних судів як місцевих у кожному обласному центрі, міжобласні апеляційні суди та ВАСУ як касаційна інстанція. При цьому вони не врахували один важливий факт – що на відмінність від господарського, в адміністративному судочинства суб’єктом звернення за захистом порушених прав та інтересів є не лише юридична, але й фізична особа.

На практиці це виглядало так, що жителю села для судового оскарження рішень дії чи бездіяльності сільського голови необхідно було б звертатися до адміністративного суду, який знаходився територіально за 100—150 кілометрів в обласному центрі. Таким чином, новостворена система адміністративних судів погіршувала територіальний доступ до правосуддя.

У даній ситуації організатори знову пішли шляхом найменшого опору – тимчасово поклали функції адміністративних судів на місцеві загальні суди, зокрема, в частині оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, мотивуючи тим, що це тимчасово на перехідний період.

Адміністративні і місцеві загальні суди

А як відомо, одним із важливих завдань створення адміністративних судів було саме розвантаження місцевих загальних судів і звуження категорії справ, які підлягали розгляду місцевими загальними судами. При сьогоднішній плинності законодавства, постійному внесенню змін суддя місцевого загального суду розглядає одночасно кримінальні справи, справи про адміністративне правопорушення, трудовий і цивільно-правовий спір та ще й адміністративний позов. Про яку високу якість розгляду можна говорити?

Введення в дію КАС України явно не спростило його діяльність, лише ускладнило. Бо він вже повинен працювати не по двох процесуальних кодексах, як було раніше, а по трьох – кримінальному, цивільному й адміністративному. При такому розгляді детально вивчити правові норми матеріального права, які регулюють вирішення даних судових справ, практично неможливо, а тут ще й ускладнення процесу, яке явно не сприяє успішному розгляду справи. Таким чином, збільшується вірогідність допущення помилки не тільки норм матеріального, але й процесуального права. Фактично суддя місцевого загального суду на даний час повинен детально знати й правильно застосовувати норми кримінального, цивільно­го, адміністративного процесу і процесу, який регулює розгляд справ про адміністративні правопорушення. Разом із тим суддя окружного адміністративного суду, апеляційного та касаційного адміністративного суду досконало повинен знати лише КАСУ.

У новій редакції кодексу автори намагаються частково вирішити цю важливу проблему, зокрема, віднесли оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб до розгляду окружних адміністративних судів відповідно до ч. 2 ст. 20 КАСУ. Але тут ніяких новел немає. Практично такий стан речей повертає нас в недалеке минуле і сьогодні, щоб оскаржити рішення, дії, бездіяльність органу місцевого самоврядування або його посадової особи громадянину необхідно буде їхати в обласний центр.

Таким чином, законодавець намагається зменшити загальну кількість адміністративних справ, які будуть розглядати місцеві загальні суди. Однак проблема полягає не стільки в об`ємі справ, як у детальному вивченні й знанні практично чотирьох процесів суддею місцевого загального суду, що тягне за собою, як правило, суттєві порушення норм процесуального права.

Для чого було город городити?

За таких обставин виникає логічне запитання: для чого було створювати автономну систему адміністративних судів, коли й надалі залишаємо адміністративні справи в підсудності місцевих загальних судів? На відмінну від всіх інших видів судочинства (цивільного, господарського, кримінального та судочинства по розгляду справ про адміністративні правопорушення) визначення підсудності справ в адміністративному судочинстві є настільки складною й заплутаною річчю, що потребує постійного як наукового, так і практичного аналізу та вивчення. Актуальність цієї проблеми полягає не тільки в тому, що вона породжує не лише судову тяганину та волокиту для сторін, але й небажані наслідки навіть для самих суддів.

Після детального ознайомлення із статтями 20—27 нової редакції КАСУ на перший погляд складається враження про досить детальний виклад правил предметної, територіальної, інстанційної та виключної підсудності адміністративних справ. Разом із тим феномен підсудності в адміністративному судочинстві полягає в тому, що судами першої інстанції можуть бути не лише місцеві суди, а також апеляційні адміністративні суди та Верховний Суд України. Стосовно ВСУ, то це закріплено в п. 4 ст. 22 КАСУ, йому, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

В цьому випадку відповідно до ст. 23 КАСУ Велика палата Верховного Суду є апеляційною інстанцією стосовно даної категорії справ, але, враховуючи класичну європейську модель правосуддя: перша інстанція – апеляція – касація, виникає закономірне питання, де касаційна інстанція стосовно цих справ? На якій підставі нас із вами позбавлено права на касаційне оскарження такої важливої категорії публічно правових спорів? Більше того аналогічна проблема нас може чекати й по справах, які розглядають апеляційні суди як суди першої інстанції.

Щодо механізму перегляду і підсудності справ

Разом із тим є недопустимим такий механізм перегляду, зокрема, рішень Касаційного адміністративного суду Великою палатою Верховного Суду, та й сам механізм утворення Великої палати ВС теоретично викликає сумнів в об’єктивності винесених нею рішень, адже судді цієї палати вибираються зборами суддів касаційних судів на три роки. На практиці це буде означати: три роки ти мені скасовуєш рішення, три роки я тобі скасовую рішення. Тобто в своєму призначенні судді Великої палати Верховного Суду будуть залежні від суддів, рішення яких переглядатимуть. А якщо врахувати, що ці судді будуть балотуватися на ще один трирічний термін, то це буде повний абсурд і підстави для скасування рішень міжнародними судовими установами юрисдикцію яких визнає Україна.

Такої заплутаної підсудності немає в жодній з інших галузей судочинства, і якщо законодавець, наприклад, в кримінальному судочинстві іде шляхом передачі справ по першій інстанції від вищестоящих судів до місцевих, то адміністративному судочинстві ми бачимо зворотню тенденцію.

Разом із тим при виробленні правил інстанційної підсудності має бути дотримано принцип, за яким одній судовій ланці судової системи має відповідати одна судова інстанція, а не породжувати глобальну проблему монополізації підсудності однією судовою ланкою надзвичайно актуальних адміністративних справ.

Недопустимість «процесуального сумісництва»

Викривиши класичну демократичну трьохступеневу європейську модель розгляду судових справ – перша, апеляційна та касаційна інстанції, автори нової редакції КАСУ не лише дали можливість сконцентрувати розгляд надзвичайно актуальних адміністративних справ, але й проголосили Верховний Суд як «суд першої і останньої інстанції».

Важливо відзначити, що з цього приводу в науково-практичному коментарі до Конституції України прямо вказано — в судочинстві недопустимо «процесуальне сумісництво», оскільки статус учасника судочинства повинен бути єдиним.

Посилання прихильників діючої редакції КАСУ стосовно визначення підсудності в даній ситуації на те, що апеляційний та касаційний розгляд справ може не проводитися у випадках, встановлених законом, явно не відповідає вищенаведеній ситуації. Винятком відповідно до Конституції України може бути, наприклад, рішення суду присяжних тощо.

Стаття 55 Основного Закону України гарантує право на судовий захист, яке не може бути обмежено навіть в умовах надзвичайного стану (ч. 2 ст. 64 Конституції України).

Щодо господарського судочинства

Провівши косметичний ремонт судової системи реформатори допустилися стратегічної помилки – залишивши функціонувати як самостійну галузь господарське судочинство. Щоб не бути голослівними давайте звернемося до статистики, яка є на офіційних сайтах. Згідно цих даних місцеві господарські суди за перше півріччя 2017 року розглянули лише 24 514 справ, а апеляційні 18 359 справ. Сміх та й годі, коли місцеві загальні суди в порядку сумісництва розглянули більше одних адміністративних, не рахуючи левову частку кримінальних та цивільних. Разом із тим ця «куца» галузь судочинства представлена на найвищих посадах у ВСУ.

Ставши політично асоційованим членом ЄС, Україна взяла на себе зобов`язання адаптувати своє законодавство до європейських стандартів, у тому числі й законодавство про судоустрій, судочинство та статус суддів. У першу чергу це стосується дотримання Україною вимог Європейської Конвенції з прав людини, зокрема ст. 6, де закріплено, що кожна людина при визначенні її громадянських обов’язків або при висуненні проти неї будь-якого кримінального обвинувачення має право на справедливий і відкритий розгляд впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом.

Що потрібно зробити?

Косметичні заходи нічого не дадуть – необхідно створювати чітку і зрозумілу систему адміністративних судів, а не перекладати проблеми на місцеві загальні суди, адже в них зовсім інше призначення. Звичайно, судова реформа це не лише реформування судової системи, або системи судів. Створення нових судових ланок, або ліквідація старих не є панацеєю від проблем в організації та функціонування судової влади в Україні.

Виходячи з конституційного положення, що найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд і з метою створення загальноприйнятої європейської триланкової системи судів, де, як правило, функціонують три види судочинства — цивільне, кримінальне та адміністративне, мабуть, було б доцільно надати Верховному Суду право бути повноцінною і єдиною касаційною інстанцією, тобто реально стати найвищим процесуальним судовим органом, а не «монстром» від правосуддя.

При цьому слід реорганізувати систему господарських судів (яких практично в європейських країнах немає) і на їх базі створити цивільні суди, забравши все цивільне судочинство від місцевих загальних судів, таким чином ми виходимо на класичну триланкову європейську систему судочинства: система кримінальних судів; система цивільних судів; система адміністративних судів.

Враховуючи той факт, що в даний час місцевими адміністративними судами є одночасно міжгалузеві загальні суди й окружні адмінсуди, правильним видається необхідність реорганізаціяї діючої системи адмінсудів і створення окремої спеціалізованої системи адміністративного судочинства. Так на базі окружних адміністративних судів, в кожному обласному центрі слід створити апеляційні адміністративні суди.

Місцевими адміністративними судами повинні стати новостворені міжрайонні адміністративні суди, де в судовий округ буде входити, як правило, білизько трьох територіальних районів.

А створивши автономну систему кримінальних судів, ми автоматично вирішили б проблему створення Антикорупційного суду, закріпивши таку спеціалізацію за певними колегіями кримінального суду.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути