Інформаційно-комунікаційна безпека в суспільстві: витоки проблем | LexInform - Правові новини, юридична практика, коментарі
Connect with us

Lexinform™ - платформа важливої правової інформації.

Для правників усіх спеціалізацій - свіжі новини про найважливіші нормативні акти і законопроекти з погляду їх значущості, показові та прецедентні рішення судів, коментарі до цих рішень, юридичний аналіз правових позицій, зокрема – рішень Верховного Суду.

Правові новини охоплюють події в Україні, а також світові юридичні новини, які справляють вплив на нашу правову дійсність, в тому числі – на розвиток вітчизняного законодавства та правової системи в цілому.

Репортажі та фахові звіти про найцікавіші заходи в царині права дадуть можливість не лишити поза увагою жодної значної події, а календар прийдешніх науково-практичних конференцій, форумів, круглих столів, експертних нарад та інших зібрань, присвячених нагальним юридичним проблемам, - допоможе не пропустити майбутніх заходів.

Тут постійно накопичуються варіанти розв’язання складних правових питань, неординарні юридичні висновки, аналітичні матеріали з практики правозастосування, досудового розв’язання спорів, зокрема арбітражу і медіації.

Автори - досвідчені адвокати, знані фахівці з різних галузей права пропонують власне тлумачення норм права та випробувані практичні прийоми, переможні правові аргументи для судового спору.

Думка експерта

Інформаційно-комунікаційна безпека в суспільстві: витоки проблем

Опубліковано

on

Олександр Соснін, доктор політичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

Технології володіння й обміну змістовною інформацією як ресурсом розвитку завжди визначали основні вимоги до якості інформаційно-комунікаційного простору будь-якої країни. З появою комп’ютера із низкою новітніх інформаційно-комунікаційних технологій (далі — ІКТ) виникло/утворилося безліч незнаних досі проблем їх безпеки, висвітлилося безліч прорахунків в організації й виконанні державами інформаційно-

Владислав Повидиш,
аспірант кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності
Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

комунікаційної функції. Все це змушує постійно переглядати сенс суспільно-політичних процесів, більш глибоко аналізувати факти інформаційної нерівності громадян у суспільстві.

Боротьба за контроль інформаційно-комунікаційної сфери

Будь-яка країна з появою комп’ютера, який революційно змінив усі засоби і технології комунікації, досить важко і невпевнено почала контролювати функціонування інформаційного контенту на своєму інформаційно-комунікаційному полі. В різних формах (як жорстких, так і м’яких) всі почали запозичувати досвід один одного, особливо при створенні власних баз даних комп’ютерної інформації, різноманітних віртуальних інформаційних продуктів, витісняючи чужі на периферію й захищаючи власні інтереси в інформаційно-комунікаційній сфері. За оволодінням сучасними і перспективними ІКТ в економічній, військовій, науково-освітній діяльності держави, їх політичні або бізнесові угрупування (еліти) почали вести жорстку і безкомпромісну боротьбу. На сьогодні вона має два принципово різні прояви — інформаційно-технічні (прикладом яких є кібератаки) й інформаційно-гуманітарні (прикладом яких є операції впливу). Спрямованість цих двох моделей підпорядкована завданням управління свідомістю людини й відрізняється лише засобами. Рівень освіти й технічні уявлення про складні процеси комп’ютерної доби почали диктувати нам нові базові принципи захисту джерел інформації від витоку технічними каналами, почали з’являтися ідеї обґрунтувати право на збройну відповідь на кібератаки.

Проблеми захисту комп’ютерної інформації

Взагалі термінами «інформаційна війна» і «інформаційна зброя» ми почали доволі вільно оперувати, пояснюючи безліч різноманітних дій і операцій впливу проти України, які спрямовано на враження нашої індивідуальної й масової свідомості і є зазіханнями на право володіння нашими інформаційними ресурсами. Основну небезпеку для функціонування інформаційних систем представляє несанкціонований доступ до комп’ютерної інформації, під яким слід розуміти доступ до комп’ютерної інформації, здійснюваний із порушенням встановлених вітчизняним законодавством правил розмежування доступу. Небезпека несанкціонованого доступу полягає в тому, що воно, будучи само по собі комп’ютерним правопорушенням, створює передумови для здійснення більш тяжких правопорушень — розкрадання комп’ютерної інформації, шпигунства тощо.

Все це стало різновидом бойових дій, в яких ключовим об’єктом впливу є інформація, яка зберігається або циркулює в керуючих, розвідувальних, бойових і інших системах. Отже, основним завданням фахівців у сфері захисту комп’ютерної інформації є убезпечення її від несанкціонованого доступу, модифікації або знищення. В інформаційних системах сьогодні сконцентрована величезна кількість відомостей про різні сфери діяльності. У зв’язку з цим одним з основних питань ефективного функціонування інформаційних систем є захист комп’ютерної інформації, що зберігається в них, яка державну та іншу охоронювану законом таємницю.

Однозначно можна сказати, що проблема захисту інформації в електронному вигляді — комп’ютерної інформації, дедалі більше переміщується в центр уваги фахівців із розробки й використання ІКТ, комп’ютеризованих систем із штучним інтелектом в сфері права.

Таким чином, проблеми інформаційно-комунікаційної безпеки починають посідати одне з ключових місць у системі забезпечення реалізації всіх політико-правових проблем, стають життєво важливими при реалізації інтересів усіх без винятку осіб, суспільств і країн. Вони стають ключовою організаційно-управлінською та регулятивно-контрольною функцією в діях всіх владних структур, оскільки порушення нормального функціонування інформаційних та телекомунікаційних систем становлять собою серйозну небезпеку, що обумовлює нагальну потребу створення нових, більш досконалих адміністративно-правових норм інформаційно-комунікаційної діяльності в державі.

Аналіз ситуації, що склалася, дозволяє говорити про захист інформації в двох аспектах: в широкому сенсі — про захист інформації як відомостей (повідомлень, даних) незалежно від форми їх подання й у вузькому сенсі — про захист інформації, яка міститься в інформаційних системах — комп’ютерної інформації.

Комп’ютерною називається інформація, що міститься:

  • на машинному носії (до них відносяться дискети, лазерні диски та інші носії інформації, які дозволяють відтворювати, редагувати, обробляти, декомпілювати, поширювати наявну на них інформацію виключно за допомогою ЕОМ;
  • на жорсткому диску ЕОМ, наприклад, у вигляді програм (тобто, об’єктивної форми подання сукупності даних і команд, призначених для функціонування ЕОМ та інших комп’ютерних пристроїв з метою отримання певного результату), баз даних, їх адаптації, модифікації;
  • в системі ЕОМ або їх мережі, здатній обробляти цю інформацію одночасно або здійснювати з нею будь-які маніпуляції (адаптація, модифікація, відтворення, поширення тощо).

У науковій літературі захист інформації в широкому сенсі розглядається як комплекс питань, пов’язаних із забезпеченням інформаційної безпеки, тобто захист інформації представляє собою прийняття правових, організаційних і технічних заходів, спрямованих на забезпечення захисту інформації від незаконного втручання, знищення, модифікування, блокування, копіювання, надання, поширення, а також від інших неправомірних дій стосовно такої інформації; на дотримання конфіденційності інформації обмеженого доступу, а також на реалізацію права на доступ до інформації, захисту інтелектуальної власності, а також відповідальності за правопорушення в інформаційній сфері.

Захист комп’ютерної інформації в загальному вигляді — це комплекс організаційних, етичних, правових, технічних і програмних засобів, методів і заходів, спрямованих на попередження як навмисного, так і випадкового несанкціонованого доступу до комп’ютерної інформації, а також її модифікації і знищення.

Можна виділити три аспекти уразливості комп’ютерної інформації: 1) схильність її фізичного знищення; 2) можливість несанкціонованої (навмисне або з необережності) модифікації; 3) небезпека несанкціонованого (умисного чи з необережності) отримання комп’ютерної інформації особами, для яких вона не призначена.

Фактори та види вразливості комп’ютерної інформації

Об’єктивна необхідність захисту комп’ютерної інформації в сучасних інформаційних системах обумовлена низкою факторів, пов’язаних із вибудовою систем захисту країни в умовах ведення проти неї інформаційної війни. Основними факторами, які сприяють підвищенню уразливості комп’ютерної інформації є: різке збільшення обсягів інформації, що накопичується, зберігається та обробляється за допомогою комп’ютерів; зосередження в єдиних базах даних інформації різного призначення і різної приналежності; значне розширення кола користувачів, які мають безпосередній доступ до інформаційних ресурсів в системах і мережах; ускладнення режимів функціонування технічних засобів комп’ютерних систем, широке впровадження багатопрограмного режиму, а також режимів поділу часу і реального часу; автоматизація обміну комп’ютерною інформацією, в тому числі на великих відстанях.

У цих умовах виникає вразливість двох видів: з одного боку, можливість спотворення або знищення комп’ютерної інформації (тобто, порушення її фізичної цілісності), а з іншого — можливість несанкціонованого використання інформації (тобто, небезпека витоку комп’ютерної інформації обмеженого користування).

Систематизований перелік шляхів несанкціонованого доступу до інформації в електронному вигляді вбачається так: зчитування даних в масивах інших користувачів; читання залишкової інформації після виконання санкціонованих запитів; маскування під зареєстрованого користувача за допомогою викрадання паролів і інших реквізитів розмежування доступу; маскування несанкціонованих запитів під запити операційної системи (містифікація); використання програмних пасток, а також навмисне виведення з ладу механізмів захисту. Наведений перелік досить повно відображає дійсний стан справ. Особливо небезпечними стають шляхи, пов’язані з несанкціонованою зміною/викривленням програмного забезпечення.

У зв’язку з цим важливого значення набуває питання захисту інформації в персональних комп’ютерах, які широко увійшли в нашу повсякденну діяльність. Ними вже сьогодні користуються багато як підготовлених, так і непідготовлених користувачів. Звідси випливає необхідність захисту комп’ютерної інформації, що накопичується в персональних комп’ютерах, з одного боку, від несанкціонованого доступу сторонніх осіб до комп’ютерної інформації, що зберігається в них, з іншого боку, від самих користувчів, що пов’язано з можливістю спотворення або знищення оброблюваної в комп’ютері інформації самим користувачем внаслідок неправильних дій. Сучасні персональні комп’ютери можуть бути сполучені з іншими комп’ютерами й підключені в комп’ютерні мережі (наприклад, Internet). Звідси виникають, щонайменше, два завдання захисту комп’ютерної інформації: 1) захист комп’ютерної інформації, що знаходиться в персональних комп’ютерах, від несанкціонованого доступу з боку інших осіб за допомогою комп’ютера або з боку мережі; 2) захист інших комп’ютерів та їх мереж від несанкціонованого доступу з використанням одного з персональних комп’ютерів даної мережі.

Захист інформації в інформаційних мережах

Підвищеної актуальності набуває також проблема захисту комп’ютерної інформації в інформаційних мережах, що обумовлено, з одного боку, широким розповсюдженням мереж різного рівня і призначення — від локальної до глобальної, а з іншого — незахищеністю інформації в лініях зв’язку, особливо якщо вони проходять по території, де контроль утруднений. Адже для доступу до комп’ютер- ної інформації в даному випадку достатньо буде підключитися до цієї лінії або перехопити її в разі передачі комп’ютерної інформації по бездротових каналах зв’язку.

Вочевидь, що з появою комп’ютерів рівень боєздатності країни почав визначатися рівнем організації її інформаційного простору. Як наслідок, супротивник/конкуренти активно почали впливати на процеси обміну інформацією, насичуючи/ спотворюючи інформаційно-комунікаційні системи своєю (вигідною дня них) інформацією про інфраструктуру, живу силу і техніку. З цієї точки зору, головним завданням інформаційної війни стає вплив на інформацію супротивника/конкурента з метою підриву його боєздатності і, одночасно, захисту своєї інформації. На інформаційну зброю перетворилися психологічні операції, метою яких є вплив на мотивацію дій (здійснення вчинків і прийняття важливих для підтримання стабільного функціонування держави рішень) владних структур і військовослужбовців супротивника/конкурента. Дезінформація, тобто, надання супротивнику/конкуренту неправдивої інформації про сили і плани, стала повсякденною турботою масмедіа й агентів впливу. Радіоелектронна війна із «засліплення» системи радіоелектронної розвідки супротивника/конкурента набула ознак війни, розпочалися інформаційні атаки, спрямовані на фізичне руйнування елементів інформаційно-комунікаційних систем супротивника/конкурента.

Види інформаційних атак

Існує два види інформаційних атак — непряма і пряма. Можна, наприклад, побудувати макетну копію військового об’єкта, розмістити там макети техніки й імітувати діяльність щодо її технічного обслуговування, і це буде непрямою інформаційною атакою. А можна за допомогою сучасних засобів ІКТ впровадити неправдиву або сплановану інформацію прямо в сховища інформації супротивника, щоб він при прийнятті командних рішень оперував неправдивими даними, і це буде прямою інформаційною атакою. Інформація, таким чином, виступає і як мета впливу, і як зброя, а ІКТ при цьому розглядаються як зброя першого удару, руйнуючи або спотворюючи інформацію без видимих пошкоджень її носіїв.

Інформаційна війна переслідує такі основні цілі, як то: контроль інформаційного простору й забезпечення захисту своєї інформації від дій супротивника; використання контролю над інформаційним простором для проведення інформаційних атак на супротивника, або протистояння його діям щодо підвищення загальної ефективності державного управління шляхом ефективного впровадження інформаційно-комунікаційної техніки. Безумовно, нова технологічна дійсність формується в умовах визрівання нового типу суспільно-політичного інформаційно-комунікаційного облаштування, яке приходить на зміну технологіям індустріальних і постіндустріальних суспільств. У західних наукових публікаціях це часто називають «knowledge society» — «суспільство, що засноване на знаннях» або «суспільство знань» (в Україні поки що більше використовують поняття «інформаційне суспільство»), і багато фахівців пропонують різні підходи щодо концепцій його створення. Проте всі концепції головним ресурсом його розвитку визначають знання й інформацію органічно зв’язаними із розвитком ІКТ та систем штучного інтелекту.

Сьогодні засоби захисту комп’ютерної інформації забезпечують можливість здійснення контролю за збереженням (незмінністю, цілісністю) програмного забезпечення і баз даних; здійснюють спеціальне перетворення (шифрування) комп’ютерної інформації, що зберігається в зовнішніх запам’ятовуючих пристроях або переданої поміж технічними об’єктами, сигналізують про спроби несанкціонованого доступу до неї; контролюють доступ до технічних засобів захисту комп’ютерної інформації та їх внутрішньому монтажу, а також дають можливість управляти цими засобами.

Разом із тим і в Україні несанкціоновані протиправні дії з комп’ютерною інформацією мають достатньо стійку тенденцію до зростання. Це дає підставу говорити про необхідність створення гармонійної і цілеспрямованої системи захисту комп’ютерної інформації. Причому в цьому процесі повинні брати участь фахівці не лише з формальних засобів захисту комп’ютерної інформації, а й у сфері неформальних засобів захисту такої інформації, а саме юристи, оскільки основу неформальних засобів захисту становлять правові засоби й близькі до них організаційні та морально-етичні.

Основні правила захисту комп’ютерної інформації

З урахуванням викладеного, можна сформулювати основні правила захисту комп’ютерної інформації в комп’ютерах, їх мережах і системах:

  • забезпечення захисту комп’ютерної інформації має представляти собою безперервний процес, що полягає в систематичному контролі захищеності комп’ютерної інформації, обґрунтуванні й реалізації найбільш раціональних шляхів вдосконалення та розвитку системи захисту;
  • захист комп’ютерної інформації в інформаційних системах може бути забезпечено лише при комплексному використанні всього арсеналу наявних засобів захисту;
  • жодна система захисту не забезпечить безпеку комп’ютерної інформації без належної підготовки користувачів і дотримання ними всіх правил захисту;
  • жодну систему захисту комп’ютерної інформацію неможливо вважати абсолютно надійною, треба виходити з того, що завжди може знайтися фахівець, який знайде шпаринку для несанкціонованого доступу до комп’ютерної інформації.

Підсумовуючи вищевикладене, можна констатувати, що подальший розвиток системно-концептуального підходу до захисту комп’ютерної інформації можливий лише на беззаперечно правовій основі, яка регламентує процеси як створення і функціонування системи захисту цієї інформації, так і застосування права як засобу, що забезпечує належний захист. У даному випадкуправо є стрижнем, що пронизує й цементує всі інші види і способи захисту комп’ютерної інформації, підґрунтям діяльності посадових осіб та користувачів щодо захисту комп’ютерної інформації в інформаційних системах.

Інформаційно-психологічна війна

Причому принциповою новизною їх застосування стало те, що апарат примусу, який був таким важливим при релігійному або ідеологічному впливі, виявився прихованим. Процес протиборства людських спільнот, спрямований на досягнення політичних, економічних, військових чи інших цілей стратегічного рівня шляхом впливу на громадянське населення, владу та (або) збройні сили сторони протистояння, а також шляхом поширення спеціально відібраної та підготовленої інформації, інформаційних матеріалів, протидії такому впливу. Аналогічний термін «інформаційно-психологічна війна» було впроваджено в словники військових стратегій США. Переклад з англійської цього терміна («information and psychological warfare») може звучати і як «інформаційне протиборство», і як «інформаційно-психологічна війна», залежно від контексту конкретного офіційного документа або наукової публікації. В цьому сенсі також використовується термін психологічна війна — психологічний вплив на громадянське населення та (або) військовослужбовців іншої держави з метою досягнення політичної або військової мети. По суті все це зводиться до застосування так званої «м’якої сили», яка, за визначенням творця цього концепту, не примушує, а привертає. Можна, і це, на жаль, не буде перебільшенням, сказати, що коли раніше апарат примусу був поза людиною, то тепер він усередині людини, і найстрашнішим тут є те, що при цьому людям здається, що всі свої рішення вони ухвалюють самостійно.

На жаль, у світі сьогодні за допомогою сучасних ІКТ створюються, головним чином потужні інформаційні потоки і системи для обслуговування потреб існуючого суспільства споживання. Вони вже існують як шар оболонки Землі і глобальні інформаційно-комунікаційні проекти за їх допомогою продукують ефективні засоби і методи формування регіональних, парламентських, владних і науково-освітніх еліт, регулюють і втихомирюють ідеї патріотів, пригнічуючи й нівелюючи за будь-яку ціну їх творчі імпульси щодо організації продуктивної діяльності народу. Арсенал таких засобів і технологій під впливом розвитку психології й багатьох інших гуманітарних наук безупинно зростає, оновлюється й удосконалюється. На це спрямовуються величезні кошти, залучаються професійні кадри, а ЗМІ культивують ненаситність бажань, почуття постійної незадоволеності, подовжують технологічно вдосконалювати засоби пропаганди переваг ринкової економіки, «розкішного життя», вчать «правильно» прагнути й «правильно» платити.

Необхідність удосконалення науково-освітньої сфери

У сучасному суспільстві інформація, яка генерується безпосередньо творцями, виступає в якості майже неконтрольованого продукту для масового споживання, а тому різноманітність і кількість безпекових характеристик інформаційно-комунікаційної діяльності в суспільстві зростає швидко і майже стихійно. Це дозволяє зробити висновок про те, що ми ще не досягли такого рівня розвитку суспільства, коли знання та інформація відіграють не лише роль інтелектуального чинника в науково-технічному прогресі, а й навіть не стали впливовою економічною й соціально-політичною силою, яку не можна не враховувати в різнопланових процесах взаємодії людини в соціумі, в якому інноваційна діяльність людини дедалі більше набуває економічного і політичного пріоритету. В умовах, коли людина сама по собі починає визначатися в якості творця віртуального й реального світу одночасно, тут її інтелектуальне навантаження і сила творчої наснаги стають умовою її соціальної еволюції. Все це ставить перед людиною, суспільством і державою головну проблему щодо необхідності організації безперервного вдосконалення науково-освітньої діяльності, навчання фахівців і взагалі вдосконалення освітньої сфери. Важливо відзначити, що це вже стало загальною тенденцією (трендом) світового розвитку й умовою розвитку засад інноваційного суспільства.

Ми маємо усвідомити і внести на порядок денний взаємозалежність проблем інноваційного суспільного розвитку із доступністю своїх громадян до джерел інформації, співвіднести можливості сучасних ІКТ із інформаційною свободою, оскільки інноваційне мислення людини стає діючим стимулом для формування всіх концепцій і програм розвитку країни, підвищує відповідальність влади при проведенні реформ та впровадженні більш досконалих етичних і юридичних норм поведінки, перш за все еліт.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі
Advertisement
Клікніть для коментування

Залишати коментар

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Цей сайт використовує Akismet для зменшення спаму. Дізнайтеся, як обробляються ваші дані коментарів.

Думка експерта

Провальні реформи Сучасний стан правоохоронної діяльності щодо боротьби зі злочинністю та корупцією в Україні (окремий аналіз по кожному відомству)

Опубліковано

on

Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора України (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), кандидат юридичних наук, адвокат, заслужений юрист України

На сьогодні однією з найгостріших проблем правоохоронної діяльності є стрімке погіршення криміногенної ситуації в Україні, розгул і безкарність криміналітету, і, як результат, — беззахисність громадян, порушення їх права на захист від злочинних посягань. Тому й не дивно, що наша країна стрімко скочується до рівня найбільш криміногенних держав світу, про що свідчить і відповідна статистика: згідно з міжнародним рейтингом найбезпечніших для життя країн за 2016 і 2017 роки Україна посідала, відповідно, 154 і 156 місце зі 163-х позицій, знаходячись між Центр альною Африканською Республікою і Суданом. Згідно з іншим рейтингом — надійності поліцейських служб — Україна у 2017—2018 рр. знаходилася на 101 місці зі 137 держав. Нас обігнали за цим показником навіть такі країни, як Замбія, Ямайка, Уганда та Малави!

 

Ситуація в правоохоронній сфері: загальний аналіз

Аналізуючи протягом останніх 4-х років всі зміни, які вносилися до законодавства України щодо боротьби зі злочинністю та корупцією, я давно дійшов до зовсім невтішного висновку про те, що як такої «реформи» в цій сфері не відбулося. Навпаки, без попереднього прогнозування й аналізу, без широкого обговорення в суспільстві, без залучення найкращих саме вітчизняних авторитетних науковців і практиків нав’язані нам ззовні так звані «реформи», в першу чергу під виглядом приведення українських правоохоронних органів до «європейських стандартів», як така правоохоронна система України на сьогодні повністю зруйнована, а самі ці органи (як старі, так і нові) перетворилися на, вибачте, безпорадні структури, які існують самі по собі, а в частині виконання покладених функцій держави по захисту конституційних прав і свобод громадян, забезпеченню принципу верховенства права та інших засад кримінального провадження — панує відвертий безлад.

Тому в мене і виникає питання, а чи не про Україну говорив свого часу визнаний у світі реформатор — прем’єр-міністр Сінгапуру Лі Куан Ю: «Найбільше нам потрібні стабільність, визначеність і безпека, бо демократія не працює в умовах хаосу. Закони не діють, коли немає порядку!». А хіба могли позитивно вплинути на стан боротьби зі злочинністю і корупцією така недолуга «реформаторська» діяльність наших законодавців на чолі із Президентом України, коли прийнятим Законом «Про національну поліцію» вони спочатку на цілий рік позбавили нову поліцію права здійснювати оперативно-розшукову діяльність; теж саме «забули» передбачити і в Законі «Про Державне бюро розслідувань» та вже більше року всіляко ухиляються вносити до нього необхідні зміни; коли після прийняття в червні 2016 року змін до Основного Закону, у зв’язку з проведенням так званої «судової реформи», суттєво змінили функції органів прокуратури, але протягом наступних понад двох років так і не привели у відповідність до них ні норми Закону «Про прокуратуру», ні КПК України; коли після прийняття 1 січня 2017 р. закону, яким було виключено цілий розділ Податкового кодексу України, що визначав правові засади існування податкової поліції, зробили поза законом діяльність цього правоохоронного органу, який продовжує і до сьогодні здійснювати як оперативно-розшукову діяльність, так і досудове розслідування; коли протягом п’яти років передбачених законом, так і не запустили в дію те ж Державне бюро розслідувань, у результаті чого, слідчі прокуратури з 20 листопада 2017 року втратили свої повноваження в сфері проведення досудового розслідування підслідних йому злочинів, і, як результат, більше року в цій сфері панував повний хаос; коли після початку діяльності того ж ДБР у листопаді 2018 року не було своєчасно внесено необхідних змін до КПК про можливість продовжувати і надалі застосовувати процедуру спеціального розслідування та заочного засудження до підозрюваних осіб, які переховуються від органів слідства та суду на окупованих територіях тощо. А про прийняття «поправок Лозового» взагалі мовчу.

Про яке «реформування» правоохоронних органів можна говорити, якщо в результаті такої хаотичної законодавчої діяльності суттєво послаблено як кількість, так, і особливо, якість кадрового стану органів прокуратури і Нацполіції — в результаті непродуманого звільнення працівників (у першу чергу — досвідчених) через так звану «люстрацію» та під виглядом «очищення» від «старих» кадрів, які, начебто, всі, без винятку, скомпроментовані й корумповані, через невмотивовані «атестації» та «переатестації», а тим більше через так звані «конкурси», де такі рішення, в переважній більшості, приймали некомпетентні, випадкові люди, чого, до речі, немає в жодній країні Європи. А як результат — напрацьований досвід розкриття й розслідування злочинів поспішно відкинуті і позабуті, нинішня організація роботи кожного із відомств, особливо ГПУ, де майже всі керівники центрального апарату (та й на регіональному рівнім також) не мають необхідного досвіду роботи на адміністративних посадах в органах прокуратури, ніколи не працювали слідчими і не знають взагалі, що таке прокурорський нагляд, а тим більше — у формі процесуального керівництва, знаходиться на край низькому рівні.

Не в останню чергу негативно позначилася на якості й ефективності боротьби зі злочинністю і корупцією поспішна ліквідація підрозділів прокурорів-криміналістів та спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю (УБОЗи), державної автомобільної інспекції (ДАІ) і патрульно-постової служби, а тим паче — виведення з підпорядкування начальників територіальних органів Нацполіції підрозділів по боротьбі з економічною злочинністю, з нелегальним обігом наркотиків та торгівлі людьми, а також тієї ж новоствореної, як правило, недосвідченої «патрульної поліції», і підпорядкування їх безпосередньо центральному апарату Національної поліції України, який розташований у Києві, тощо.

Провальна реформа прокуратури

Одразу скажу, замість зміцнення в цілому правоохоронної системи в Україні, укомплектування її виключно високопрофесійними й патріотично налаштованими кадрами, з достойною заробітною платою та належним матеріально-технічним забезпеченням, високим рівнем соціального захисту як під час виконання службових повноважень, так і, тим більше, після виходу їх на заслужений відпочинок, як це дійсно має місце в Європі, проти правоохоронців нашої держави після Революції Гідності була розв’язана справжня компанія по дискредитації всіх без виключення, без будь-якого дотримання принципів верховенства права і, зокрема, такої його найбільш важливої складової, як презумпція невинуватості та забезпечення доведеності вини.

Але найбільше дісталося органам прокуратури, проти яких, починаючи вже десь із вересня— жовтня 2014 року, в суспільстві було розгорнуто справжню інформаційну «війну», пов’язану, в основному, із необґрунтованим звинуваченням всіх (без винятку) прокурорів і слідчих прокуратури в корупції, без наведення будь-яких доказів, під час реалізації якої й було витягнуто, так би мовити, «із забуття» недосконалий, безграмотний, розроблений ще за часів В. Януковича проект Закону «Про прокуратуру», в якому були маса норм, що не відповідали принципу правової визначеності, протирічили Основному Закону нашої країни, і в прискореному порядку, без будь-якого обговорення в суспільстві, без залучення незалежних фахових й авторитетних експертів, проголосований так званим «демократичним складом» Верховної Ради України вже в жовтні 2014 року й нашвидкоруч підписаний, на жаль, гарантом Конституції без будь-яких зауважень.

Зупинюся на його головних (хоча б кількох) недоліках. Я вже писав неодноразово, що на початку реформування прокуратури, розпочинаючи з 1995 року, Парламентська асамблея Ради Європи дійсно неодноразово рекомендувала Україні прийняти новий закон про прокуратуру, в якому пропонувала переглянути (а не скасувати, як це зробили наші законодавці в 2014 році) повноваження поза межами кримінального судочинства. Насправді ж вимога ЄС була лише одна — позбавити прокурорів функції так званого «загального нагляду», який і був справедливо ліквідований із прийняттям Конституції України ще в далекому 1996 році.

Однак, наша так звана «демократична» Верховна Рада при прийнятті нового Закону «Про прокуратуру» в порушення вимог Конституції України вже не передбачила навіть на перехідний період повноважень прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів, що було величезного помилкою чи навіть шкодою. Пояснюю чому, бо паралельно з цим, вже перший, начебто, «демократичний» уряд А. Яценюка після Революції Гідності замість розробки нових законів, що регулюють діяльність державних органів із контролю за додержанням законів, фактично зруйнував навіть існуючу до того часу, нехай і не зовсім досконалу, систему органів такого контролю — частину їх взагалі ліквідували, частину реорганізували або об’єднали, чим суттєво скоротили їх кількість, а далі значно обмежили їх фінансування, в зв’язку з чим, більшість працівників контролюючих органів були скорочені або відправлені у вимушені відпустки без оплати.

Тобто знищивши нагляд прокуратури за додержанням і застосуванням законів, який ще залишився в Перехідних положеннях Основного Закону, і звівши нанівець будь-який державний контроль за додержанням законодавства, нинішня влада навмисно створила ситуацію, щоб на власний розсуд та безконтрольно розпоряджатися фінансовими ресурсами і державним майном, що, звичайно, створило необхідні передумови для розкрадань і розтрати, а також зростання корупції, особливо у вищих ешелонах влади. Окрім того, при прийнятті нового Закону «Про прокуратуру» наші законодавці разом із гарантом Конституції відверто і свідомо порушили вимоги Основного Закону, незаконно по збавивши органи прокуратури і п’ятої, діючої на той час, конституційної функції — нагляду за додержанням прав і свобод громадян та додержанням вимог законів з цих питань органами державної влади і місцевого самоврядування, їх службовими і посадовими особами, тобто саме правозахисної функції, про що у вимогах ПАРЕ мова не йшла, в результаті чого органи влади — від сільської ради до КМУ — залишилися безконтрольними, а громадяни України — беззахисними.

Скажу більше: наші законодавці при цьому свідомо проігнорували й історичні передумови створення прокуратури в Україні в порівнянні із прокуратурами більшості європейських держав, різних за своїми функціями і, відповідно, структурою. Тим більше, що в 2004 році на засіданні заступників міністрів Ради Європи було підтримано існування різних моделей прокуратур в окремих країнах, які обумовлені їх правовими традиціями та організацією систем кримінальної юстиції.

До речі, вивчаючи різні правові системи, можу однозначно констатувати, що в Європі немає єдиного стандарту щодо статусу прокуратури в системі гілок влади. Міжнародний досвід у забезпеченні верховенства права, зміцненні законності, захисті прав і свобод громадян, законних інтересів держави і суспільства засвідчує, що серед основних засобів досягнення вказаної мети є (і має «право на життя») діяльність прокуратури й поза межами кримінального права. Зокрема, і Рекомендацією СМ/Rec (2012) 11 Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції передбачено, що в тих державах, де національна правова система надає прокурорам певні обов’язки і повноваження поза системою кримінальної юстиції, їхня місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини та основоположні свободи й забезпечувати, тим самим, верховенство права.

І це при тому, що потреба в нагляді прокурорів за додержанням і застосуванням законів в Україні на сьогодні не лише не відпала, а навпаки — ще більше зросла. Політична, економічна, соціальна та особливо критична криміногенна ситуація (я вже мовчу про те, що наша держава фактично перебуває в стані війни) свідчили про зворотнє: прокуратура повинна була залишатися зі своїми попередніми конституційними функціями до створення справді правової держави з високою політичною та правовою культурою народу, надійною державною та судовою владами, з високим рівнем додержання прав і свобод людини, чого на сьогоднішній день немає і навряд чи скоро буде, які б декларації і наміри ми не закріплювали в Конституції. Тим більше, що така потреба є надзвичайно актуальною в нинішніх умовах впровадження так званої реформи «децентралізації», в результаті чого існує реальна загроза втрати суб’єктності нашої держави, коли заполітизовані, в першу чергу представницькі органи на місцях (південно-східні регіони, які тяготіють до РФ, західні, на які давно зазіхають наші сусіди — Румунія, Угорщина та Польща) можуть тепер безконтрольно й безкарно приймати антиконституційні і незаконні, в тому числі й сепаратисткі, рішення.

Зміни законодавства

Але на цьому наші законодавці на чолі із нинішнім Президентом не зупинилися з метою фактичного знищення органів прокуратури, бо в червні 2016 року внесли зміни до Конституції України у зв’язку з прийняттям так званої «судової реформи», якими прокуратуру також було позбавлено конституційної функції нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність і досудове слідство, зокрема, й дотримання ними вимог галузевих законів, залишивши за прокурором, згідно вимог ст. 25, лише права й виконання обов’язків, передбачених Законом «Про оперативно-розшукову діяльність» та Кримінальним процесуальним кодексом України, в результаті чого правоохоронні органи, які повинні боротися зі злочинністю, залишилися безконтрольними та безнаглядними, а прокурор, таким чином, був позбавлений можливості в межах правового поля реагувати як на порушення ними законів та прав і свобод громадян, так і на їх бездіяльність.

Більше того, варто сказати, що після прийняття неконституційного Закону «Про прокуратуру» прокурори також були позбавлені прав і повноважень проводити у всіх органах досудового розслідування та оперативних підрозділах перевірки на предмет дотримання ними законів по боротьбі зі злочинніс тю і навіть додержання вимог КПК на досудовому розслідуванні, а тим більше — вносити за результатами таких перевірок їх керівникам документи прокурорського реагування, причому без різниці, як їх можна назвати: чи це письмові вимоги, чи приписи, чи подання з вимогами усунення виявлених порушень законів та притягнення винних правоохоронців, в тому числі і їх керівників, до відповідальност і, а тим більше — порушувати дисциплінарні провадження.

У зв’язку з тим, що до цих пір законодавцями, як я вже говорив, не приведено у відповідність до нових норм Конституції України діюче законодавство в частині функцій і повноважень органів прокуратури, прокурори у відповідності до чинних норм КПК України, начебто, продовжують здійснювати «нагляд за додержанням законів на досудовому розслідуванні». Але насправді згідно ст. 36 КПК України такий «обрізаний», вибачте, нагляд «у вигляді процесуального керівництва» покладений лише на прокурорів—процесуальних керівників, які, як правило, найменш досвідчені, особливо такими вони стали після проведення так званих «реформаторських змін», завдяки яким у 2015—2016 роках у місцеві прокуратури, після так званих «конкурсів», були призначені, без будь-якої спеціальної підготовки в Академії прокуратури, «інші фахівці в галузі права», які навіть уяви не мали, що таке прокурорський нагляд, а тим більше, у вигляді процесуального керівництва.

У той же час вищестоящі прокурори, які в своїй більшості повинні бути (і в значній своїй частині) є більш досвідченими в професійному плані, нинішнім законодавством фактично позбавлені повноважень зі здійснення нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування (за винятком зміни підслідності кримінального провадження в разі неефективного розслідування, і то за виключенням тих справ, які підслідні НАБУ, та скасування незаконних і необґрунтованих постанов слідчого і прокурора).

Більше того, відсутність у того ж процесуального керівника, а тим більше у вищестоящого прокурора, повноважень вносити документи реагування на виявлені ними порушення законів та ініціювати притягнення винних службових і посадових осіб органів досудового розслідування та оперативних підрозділів до дисциплінарної відповідальності і призвело до того, що виявлені ними порушення прав і свобод громадян нікому сьогодні зупинити чи, тим більше, відновити! Тому навіть передбачена Конституцією України в нинішньому її вигляді функція прокуратури по нагляду (дослівно) «за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями органів правопорядку» (і це при тому, що вона до цих пір не стала частиною ні в КПК, ні в законі про прокуратуру) настільки не конкретна і чітко не визначена, що прокурори перетворилися фактично на простих статистів і не впливають сьогодні ні на організацію досудового розслідування, ні на додержання прав і свобод учасників процесу та інших осіб.

Ще шкідливішими й такими, що допомогли «розвалити» прокуратуру із середини, були зміни, внесені нинішнього ВРУ разом із Президентом у 2016 році до Закону «Про прокуратуру» з метою допомогти керівнику найбільшої провладної фракції в парламенті Ю. Луценку зайняти посаду Генпрокурора, тобто особі не те, що без необхідного досвіду роботи в органах прокуратури, що взагалі є неприпустимим, а навіть без вищої юридичної освіти. Але ще більш негативним у таких змінах було те, що ними була надана можливість призначати одразу в регіональні прокуратури та, тим більше, в центральний апарат ГПУ осіб без будь-якого досвіду роботи в органах прокуратури (що було раніше категорично заборонено), а лише за наявності вищої юридичної освіти і «стажу роботи в галузі права», які не мали жодного уявлення про діяльність цього органу, до специфіки здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів на досудовому розслідуванні, а тим паче у формі процесуального керівництва, чого не практикується в жодній країні Європи та, мабуть, і світу.

І при цьому законодавцями і Президентом не було враховано, що по закону Генпрокурор не є політичною фігурою, а, в першу чергу, — процесуальною особою, бо зобов’язаний особисто виконувати конкретні прямі процесуальні обов’язки, передбачені КПК України. Нагадаю, що лише Генеральний прокурор має право направляти до Верховної Ради подання про дачу згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, на його затримання і взяття під варту; особисто доповідати на засіданнях регламентного комітету ВРУ про наявність достатніх доказів вини конкретних народних депутатів та підстав для надання такої згоди, скеровувати до Вищої ради правосуддя подання про дачу згоди на затримання і взяття під варту суддів, а до ВККСУ — подання про відсторонення таких суддів від займаних посад, що беззаперечно передбачає наявність у нього необхідних знань і досвіду у володінні нормами Конституції та законів України, а особливо КПК, навичок у зборі, перевірці й оцінці доказів винуватості осіб тощо. Я вже мовчу, чи здатний такий Генпрокурор без професійної прокурорської підготовки реалізувати свої повноваження при визначенні підстав для зміни підслідності того чи іншого кримінального провадження, прийняття законного й обґрунтованого рішення про скасування саме незаконних постанов слідчих і прокурорів і так далі? Й сьогодні все суспільство бачить, у що перетворив органи прокуратури нинішній Генеральний прокурор — політик, і до якого стану привела така законодавча практика як прокуратуру, так і саму діяльність держави по боротьбі зі злочинністю та корупцією, а також, як це негативно вплинуло на стан дотримання прав і свобод громадян.

Водночас прийняттям нового Закону «Про прокуратуру» прокурори були суттєво обмежені і в частині здійснення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, бо тепер про таку функцію мова йде лише в межах реалізації нагляду (і то суттєво обмеженого і ще не приведеного у відповіднос ті до внесених змін до Конституції) за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. І це при тому, що в попередньому законі була окрема норма, у відповідності до якої Генеральний прокурор та підпорядковані йому прокурори, саме з метою підвищення ефективності проти дії злочинності та корупції, координували діяльність правоохоронних органів із цих питань. Більше того, діючим на той час наказом Генпрокурора України два профільних головних управління ГПУ, за участі, в разі необхідності, інших підрозділів центрального апарату, прокуратур обласного рівня та із залученням інших правоохоронних органів, а також органів державного нагляду (контролю), не рідше одного разу на півріччя зобов’язані були організовувати комплексне вивчення ефективності протидії злочинності та корупції в регіонах, де виявлялися негативні тенденції цієї діяльності, скликати (не рідше одного разу на рік) координаційні наради, на яких обговорювати стан злочинності та протидії їй, з’ясовувати причини виявлених недоліків, розробляти заходи по їх усуненню. Про яку організацію боротьби зі злочинністю і корупцією в нашій державі можна вести мову, якщо після звільнення з посади в. о. Генерального прокурора України О. Махніцького за ці роки в Україні на центральному рівні не було проведено жодної такої координаційної наради!

Окрім цього, цілком невиправданим та таким, що порушило конституційні права громадян, кроком нинішньої влади була ліквідація двох третин районних, міських і міжрайонних прокуратур, при тому, що територіальні органи влади, підрозділи поліції та суди продовжували там функціонувати, а замість них — створення абсолютно недієвих та незграбних так званих «місцевих прокуратур» — в середньому на 3—8 районів і міст, що значно ускладнило реалізацію покладених на таких прокурорів завдань.

Органи прокурорського самоврядування

До того ж, під різними приводами і мотивами, в основному — надуманими, до Закону «Про прокуратуру» було включено таку новелу, як «органи прокурорського самоврядування». В мене особисто викликає повне несприйняття створення такого органу, як «Рада прокурорів України» і, тим більше, наділення її надвеликими повноваженнями, які породжують дуалізм, фактично підривають конституційні основи діяльності органів прокуратури та розбалансовують діяльність різних рівнів органів прокуратури, а тому є відверто руйнівними для прокуратури в цілому. Поясню чому. Так, наділення саме Ради прокурорів України, до складу якої з 13 осіб входять 11 (підкреслюю) рядових працівників прокуратур усіх рівнів (причому 5 — саме від найнижчої ланки — місцевих прокуратур), такими особливими повноваженнями, як підбір і внесення обов’язкових для виконання рекомендацій про призначення конкретних прокурорів саме на адміністративні посади, починаючи від керівників місцевих прокуратур, до (ви лише вдумайтесь) заступників Генерального прокурора України, прокурорів регіонів (областей) та їх заступників, розгляд звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, є абсолютно непродуманим (або, навпаки, продуманим, аби зруйнувати прокуратури) й викликає лише подив та здивування в практикуючих юристів із досвідом та, знову ж таки, я стверджую, не відповідає європейській практиці. Особисто для мене є незрозумілим, завдяки яким якостям чи досвіду або відповідним знанням специфіки роботи перерахованих вище керівників органів прокуратури України рядові прокурори — члени вказаної вище ради (як правило, з невеликим стажем роботи та відсутністю навіть життєвого досвіду), зможуть визначити придатність того або іншого кандидата на посаду того ж заступника Генерального прокурора України чи прокурора регіону (області), або, тим більше, оцінити стан і якість виконання ними покладених на них службових обов’язків на тій чи іншій адміністративній посаді?

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Земля громадам — назавжди. І це повинні зрозуміти земельні та інші чиновники

Опубліковано

on

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

В Україні з 2015 р. проводиться реформа щодо децентралізації влади, в тому числі і в сфері земельних відносин. У рамках цієї реформи територіальні громади сіл, селищ та міст, земельна територія яких була обмежена територіями відповідних населених пунктів, об’єднуються в сільські, селищні та міські територіальні громади, територія яких охоплює як землі населених пунктів, так і землі навколо них.

 

Реформа й ОТГ

Нові громади дістали вже загальновизнану назву об’єднаних територіальних громад, або скорочено — ОТГ. Однак, основна новація реформи щодо децентралізації влади полягає не лише в появі нових територіальних громад замість старих, а й у наданні ОТГ нових, більших за обсягом повноважень. Ці повноваження випливають з трьох принципових засад правового статусу об’єднаних територіальних громад та їх органів самоврядування, які включають: а) принцип повноти місцевого самоврядування, згідно з яким повноваження ради ОТГ поширюються на всю земельну територію громади, незалежно від форми власності на землю; б) принцип субсидіарності, згідно з яким ОТГ та її органи самоврядування мають бути наділені повноваженнями вирішення всіх питань місцевого життя, крім тих, які вони не можуть виконати, і вирішення яких покладається на органи державної влади; в) принцип спроможності, який передбачає, що ОТГ мають бути наділені таким обсягом фінансових, матеріальних, а також земельних та інших природних ресурсів, який забезпечує їх економічну незалежність та самостійність.

Отже, керуючись вищезазначеними принципами, об’єднані територіальні громади одразу ж після їх створення намагаються в першу чергу з’ясувати, якими ж земельними ресурсами вони володіють на своїй території та як краще ними розпорядитися в інтересах громади? З цією метою ради ОТГ створюють робочі групи для вирішення нагальних питань діяльності громад, затверджуючи їх склад своїми рішеннями. До таких робочих груп вони включають представників районних і навіть обласних державних адміністрацій, територіальних органів Держгеокадастру, представників підрозділу облдержадміністрацій у сфері охорони культурної спадщини, територіальних органів лісового та водного господарств, структурного підрозділу ОДА з охорони довкілля, структурного підрозділу РДА у сфері містобудування та архітектури і структурного підрозділу ОДА з питань містобудування та архітектури, а також представників державних і недержавних установ та організацій, що опікуються інфраструктурними об’єктами на території ОТГ, і представників найбільших землекористувачів на території громади. Адже представники вищезазначених органів влади володіють інформацією, яка критично важлива для з’ясування стану земель в межах території ОТГ та розробки планів щодо їх використання.

Проблеми співпраці з обласними чиновниками

Із часом громади «розберуться» у всіх хитросплетіннях стану земель у межах своїх територій і не будуть залежними від вищезазначених органів влади, просячи їх надати відповідну інформацію про землю. Однак певний час вони ще потребуватимуть інформаційної та консультаційної допомоги цих органів.

У багатьох випадках представники органів влади, які включені до складу зазначених робочих груп, із розумінням ставляться до участі в їх роботі. Водночас має місце й прикре нерозуміння деякими очільниками органів виконавчої влади, зокрема, посадовцями державних територіальних органів земельних ресурсів. Так, наприклад, у відповідь на пропозицію Чумаківської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області делегувати свого представника до складу робочої групи громади із земельних питань Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області відповіло, що «у зв’язку з великим завантаженням спеціалістів та недостатнім кадровим забезпеченням Головне управління… не вбачає за можливе надати представника для включення до складу робочої групи».

Аналогічну відповідь отримала і Веселівська селищна територіальна громада від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області. Зокрема, останнє на пропозицію громади надати свого представника до складу робочої групи його не призначило, зазначивши в своєму листі, що «Головне управління готове співпрацювати з органами місцевого самоврядування, але виключно в рамках правового поля». По суті, посадовці управління в своєму листі натякнули на те, що в їх розумінні створення об’єднаними територіальними громадами вищезазначених робочих груп є вигадкою самих громад і не передбачене чинним законодавством України. Таким чином, територіальні органи земельних ресурсів не виявляють бажання делегувати своїх представників до складу створюваних об’єднаними територіальними громадами робочих груп, обґрунтовуючи відмову двома основними причинами — перевантаженням посадових осіб та неправомірністю вимог ОТГ щодо делегування представників органів земельних ресурсів до складу зазначених робочих груп.

На наш погляд, такі відмови є необґрунтованими, оскільки суперечать вимогам чинного законодавства України. Так, згідно зі ст. 144 Конституції, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. А статтею 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі самоврядні повноваження, як:

  1. підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;
  2. забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
  3. забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби в місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо.

Як зазначалося вище, перед робочими групами об’єднаних територіальних громад якраз і ставляться питання підготовки програм розвитку земельних територій таких громад як складової частини їх програм соціально-економічного та культурного розвитку, збалансованого використання земельних та інших природних ресурсів ОТГ.

Отже, виходячи з аналізу наведених правових норм, рішення рад ОТГ щодо створення робочих груп базуються на нормах Конституції України та профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Більше того, в ч. 2 ст. 144 Конституції України передбачений лише один випадок, коли рішення органів місцевого самоврядування можуть не виконуватися. Таке невиконання допускається ув разі, коли рішення органу місцевого самоврядування, по-перше, не відповідає Конституції чи законам України та, по-друге, його дія зупинена у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відтак, це є єдиною підставою для відмови органів державної виконавчої влади у виконанні рішень органів місцевого самоврядування. І поки такі рішення не зупинені та не скасовані за рішенням суду, вони є обов’язковими для виконання на території відповідної ОТГ всіма органами виконавчої влади, в тому числі й територіальними органами Держгеокадастру. Тому уявляється такою, що не базується на нормах чинного законодавства України, позиція Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, яке в своєму листі цитує норму Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, де сказано, що Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією України, іншими нормативно-правовими актами та актами органів місцевого самоврядування (!), і водночас відмовляється виконувати рішення ради ОТГ про створення робочої групи та делегування до її складу свого представника.

А щодо відмови в делегуванні органами земельних ресурсів свого представника до складу робочої групи ОТГ з тієї причини, що всі посадові особи цих органів перевантажені, то маємо зазначити, що жоден закон чи підзаконний правовий акт України не містить положення, яке б звільняло керівника органу влади від виконання покладених на такий орган завдань і функцій з тієї причини, що всі його працівники перевантажені роботою. Якщо таке перевантаження дійсно має місце, то скаргу на перевантаженість керівник органу влади, не виносячи, як кажуть сміття з хати, може надсилати виключно до вищестоящого органу влади з тим, що останній вжив заходів щодо відкриття додаткових вакансій чи, можливо, призначення іншого керівника «перевантаженого» органу влади.

Замість висновку

Варто також наголосити, що суть реформи щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин полягає в перерозподілі владних повноважень із передачею їх від органів державної влади до органів місцевого самоврядування базового рівня, якими є ради об’єднаних територіальних громад. За такого перерозподілу об’єднана територіальна громада та її рада стають справжніми господарями на своїй землі, оскільки набувають широкий спектр повноважень з врегулювання земельних відносин на своїй території без погодження з органами державної влади. Адже на території ОТГ повноваження їх рад у вирішенні місцевих земельних питань мають пріоритет над конкуруючими повноваженнями інших органів влади.

Отже, господарем на земельній території, де виникають і вирішуються переважна більшість земельних питань значення громади, є ОТГ та їх органи самоврядування, а не державні органи земельних ресурсів. Мабуть, саме до цього результату реформи не можуть звикнути керівники територіальних органів земельних ресурсів, ігноруючи рішення ОТГ щодо вирішення місцевих земельних питань на своїх територіях. Але даремно. Реформа щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин передбачає передачу більшості земель державної власності їх новому господарю — об’єднаній територіальній громаді — назавжди. А органи державної влади,в тому числі й органи земельних ресурсів, діючи на території громади, зобов’язані прислухатися до господаря території ОТГ, виконуючи прийняті ним рішення з земельних питань відповідно до норм чинного законодавства України.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Ремонт української бюрократії Куди рухається реформа державного управління

Опубліковано

on

Іван ХІЛОБОК, керівник групи реформування державного управління Офісу реформ КМУ

Ключова ідея реформи держуправління — це побудова сучасної, цифрової та сервісно-орієнтованої держави. На практиці це означає розбудову сильних державних інституцій, підготовку якісних урядових рішень, формування професійної державної служби, запровадження електронного урядування та надання зручних послуг громадянам.

 

Реалізація багатьох реформ, які потрібні для економічного розвитку, залучення інвестицій та створення робочих місць по всій країні, залежить від спроможності державного апарату розробляти та впроваджувати ефективну політику («policy»), мінімізуючи адміністративне навантаження на підприємців. Сучасне державне управління також є ключовим елементом у побудові довіри громадян до держави, в тому числі завдяки наданню якісних та доступних публічних послуг на рівні не гірше приватного сектору. Спроможна бюрократія — необхідний, хоч і не достатній фундамент для реалізації всіх важливих для українців реформ, запорука успішності та конкурентоздатності будь-якої держави.

Реформа держуправління розпочалася в 2016 році із запровадження нового Закону «Про державну службу» та прийняття комплексної стратегії на 5 років, які були позитивно оцінені європейськими експертами та посадовцями, внаслідок чого Україна вже отримала десятки мільйонів євро фінансової допомоги.

Підзвітне державне управління — це важлива передумова євроінтеграційного курсу України, без якої неможливо побудувати сильну демократичну державу. Європейський Союз продовжує підтримувати реформу держуправління, надаючи значну експертну, технічну та фінансову допомогу та включаючи її в перелік нечисленних успішних реформ в Україні.

У 2018 році місія OECD/ SIGMA вперше провела масштабну оцінку системи державного управління України, оцінюючи не стільки прогрес у реформуванні, скільки поточний стан всієї державної машини. Оцінювали навіть сфери, що не входять до стратегії, наприклад, парламентський контроль та адміністративні спори. Експерти ЄС дослідили проблеми, їх причини та підготували комплексні рекомендації для подальшої розбудови європейської системи державного управління в Україні. На основі оцінки та рекомендацій європейських експертів, а також аналізу вже отриманого досвіду за 2,5 роки реформування, було оновлено Стратегію реформування держуправління.

Чому це важливо? Сучасний світ змінюється занадто швидко. Переосмислення стратегій та перегляд планів — це вимога часу, прояв відповідальності та бажання дійсно вирішувати проблеми, а не ховатися за черговим важливим документом.

В яких сферах державного управління слід очікувати подальших змін?

Усі чотири напрями та цілі стратегії не є відокремленими, а взаємно доповнюють один одного. Наприклад, якісні проекти урядових рішень не можуть бути підготовлені слабкими та неефективними державними службовцями, або надання послуг, орієнтованих на громадян, неможливе без ефективних процесів у самих держорганах. Забезпечення сталого розвитку країни може відбуватися лише в прозорому, відкритому та підзвітному державному апараті.

Якісні урядові рішення

Зробити урядові рішення обґрунтованими та скоординованими, а процеси їх підготовки відкритими і прогнозованими — це одне з найважливіших завдань реформи. Потрібно нарешті замінити практику «гасіння пожеж» на довгострокове планування розвитку держави. Україна вже перейшла до трирічного бюджетного планування. Далі необхідно продовжувати розвивати спроможність до стратегічного планування та формування державної політики, а саме:

  • планувати на довгострокову (5—10 років) перспективу, забезпечуючи чіткий зв’язок між різними стратегічними документами в державі;
  • розробляти проекти рішень завчасно та прозоро, відкрито залучаючи зацікавлені сторони до їх підготовки;
  • ухвалювати лише обґрунтовані рішення — на основі якісного аналізу, фінансових можливостей держави, з урахуванням впливу на різних стейкхолдерів.

Професійна держслужба

Створення ефективної та доброчесної державної служби, яка буде працювати на результат та захищати суспільні інтереси, — нелегке та довготривале завдання навіть для успішних західних країн. Канада витратила на це 15 років, а Швеція — майже 40 років. В Україні особливо складно змінити культуру державної служби з підходу «в межах та спосіб» (див. Ст. 19 Конституції України «посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України») на принципи «належного врядування». Саме тому новим пунктом стратегії стало формування організаційної культури на основі цінностей нової державної служби — досягнення результатів, відповідальність, інноваційність, відкритість комунікацій та філософії служіння.

Для перетворення держави на конкурентного роботодавця, крім культурних трансформацій, потрібно впровадити найкращі практики управління людськими ресурсами, що використовуються в сучасних організаціях, від бізнесу до публічного сектору. Фактично це означає впровадження сучасного HR — циклу на державній службі — від рекрутингу, навчання, мотивації до оцінювання результатів, відповідальності та припинення служби. Ключові завдання наступні:

1. Єдина електронна система управління людськими ресурсами (HRMIS).

Державні органи зможуть працювати в єдиній ІТ-системі, що об’єднає інформацію про структуру та штатний розпис, посади державної служби, особові справи державних службовців, нарахування й оплату праці, відпустки, кар’єрні досягнення, професійну компетентність та навчання. Це — надзвичайно важливий крок до ефективної та прозорої держслужби. У лютому цього року за тендерними процедурами Світового банку, вже було обрано постачальника такої системи — ТОВ «IQusion IT». Впровадження буде тривати приблизно два роки в більш ніж 50-ти державних органах.

2. Сучасний рекрутинг.

Мова йде про вдосконалення конкурсів на державну службу як для кандидатів, так і для конкурсних комісій. Зокрема, на базі Національного агентства з питань державної служби вже створено Центр оцінювання кандидатів, де спочатку можна буде проходити тестування на аналітичні, вербальні та математичні здібності, а потім централізувати інші етапи конкурсу. Крім цього, портал career.gov.ua буде розширено на всі вакансії в міністерствах, а потім і в інших державних органах. Окремим і складним завданням є проведення інформаційних кампаній по залученню професіоналів і збільшенню престижу та інтересу до державної служби.

3. Професійне навчання та розвиток навичок, необхідних у сучасному світі.

Реформа передбачає відкриття ринку навчальних послуг, що розширить можливості та швидку адаптацію навчання до реальних потреб держслужби, включаючи лідерство, інновації та сучасні підходи до прийняття управлінських рішень.

Підзвітні органи державної влади

У цій сфері особливо важливо подолати «ефект фортець», коли кожне міністерство та агентство є незалежним органом зі статусом окремої юридичної особи. Іноді вони навіть судяться одне з одним, що є абсурдним з точки зору європейської практики, не кажучи вже про витрати на адміністрування кожного окремого органу замість централізації та оптимізації наскрізних функцій.

У рамках забезпечення підзвітності, насамперед, йдеться про реорганізацію системи органів виконавчої влади таким чином, щоб досягти максимально чіткого розподілу сфер відповідальності кожного державного органу і посадовця та уникнути дублювання чи перетину їх компетенції. Необхідно запровадити сучасні підходи делегування повноважень для зменшення «мікроменеджменту» та підвищення відповідальності кожного окремого органу та його керівника.

В оновленій стратегії більше уваги приділяється і вдосконаленню вільного доступу до публічної інформації. Важливо подавати інформацію про органи виконавчої влади та їх діяльність у зручній формі та зрозумілою мовою. Повідомлення на веб-сайтах міністерств та інших органів, включаючи річні плани, бюджети, звіти тощо, повинна орієнтуватися на користувача, розміщуватися вчасно і у максимально зручній формі. Інформування громадськості має бути не одностороннім рухом, а двосторонньою комунікацією, де громадянина завжди чують.

Якісні та доступні публічні послуги

У спілкуванні держави та громадянина держави має ставати менше, а громадянина більше.

Саме тому у фокусі стратегії «діджиталізація» всіх процесів державного управління, підвищення якості адміністративних послуг у ЦНАПах, надання більшої кількості онлайн-послуг. Окремим важливим пріоритетом є запровадження єдиної зручної для громадян процедури взаємодії з державними органами шляхом прийняття революційного для України закону про адміністративну процедуру. Новим завданням стратегії стало створення сучасного IT-хабу — Центру компетенцій у сфері електронного урядування, що дозволить посилити координацію та сконцентрувати найсучасніші ідеї та розробки для діджиталізації державного сектору.

Е-урядування — ключ до реформ в Україні, потужний інструмент цифровізації та критично важливий елемент підвищення інституційної спроможності державних органів. З одного боку, це оптимізація внутрішніх процесів та збільшення ефективності роботи держуправління, з іншого — нова якість та зручна взаємодія громадян і бізнесу з державою. Дуже важливо розуміти, що впровадження е-урядування — це не питання «hard» чи «soft», це перш за все правильне регулювання ключових питань сучасної «діджиталізації», що стоять на глобальному порядку денному: електронна ідентифікація, захист та обробка персональних даних, електронна демократія тощо.

Оцінка OECD/SIGMA та оновлена стратегія — це важливі кроки для подальшої розбудови в Україні ефективної публічної адміністрації, що відповідає європейським принципам належного врядування. Але треба розуміти, що реформа виконавчої влади, Кабміну та міністерств не може бути успішною без синхронного реформування парламенту та якісного законотворчого процесу. Це як дві півкулі головного мозку країни.

Крім того, увага до інституційних реформ у період виборів стрімко падає як в Україні, так і в інших державах.

Бо інституційні зміни, на жаль, не приносять швидких та зрозумілих політичних результатів. У будь-якому випадку подальші результати реформи залежатимуть від спільної роботи та реальних практичних кроків ключових політичних гравців, міжнародних партнерів та громадських організацій. Жоден із них не зможе самотужки провести якісне реформування системи державного управління. Тож успіх реформи — за командною грою.

Довідково: SIGMA — це спільна ініціатива Європейського Союзу та Організації з економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) для допомоги країнам центральної та східної Європи в модернізації системи держуправління та підготовці до вступу в ЄС.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

 

Підпишись на нашу розсилку.

Юридичні новини 1 раз на день у твоїй поштовій скринці.