Проблемне НАЗК, або Чому від діяльності Національного агентства із запобігання корупції не варто очікувати позитиву? | LexInform - Правові новини, юридична практика, коментарі
Connect with us

Lexinform™ - платформа важливої правової інформації.

Для правників усіх спеціалізацій - свіжі новини про найважливіші нормативні акти і законопроекти з погляду їх значущості, показові та прецедентні рішення судів, коментарі до цих рішень, юридичний аналіз правових позицій, зокрема – рішень Верховного Суду.

Правові новини охоплюють події в Україні, а також світові юридичні новини, які справляють вплив на нашу правову дійсність, в тому числі – на розвиток вітчизняного законодавства та правової системи в цілому.

Репортажі та фахові звіти про найцікавіші заходи в царині права дадуть можливість не лишити поза увагою жодної значної події, а календар прийдешніх науково-практичних конференцій, форумів, круглих столів, експертних нарад та інших зібрань, присвячених нагальним юридичним проблемам, - допоможе не пропустити майбутніх заходів.

Тут постійно накопичуються варіанти розв’язання складних правових питань, неординарні юридичні висновки, аналітичні матеріали з практики правозастосування, досудового розв’язання спорів, зокрема арбітражу і медіації.

Автори - досвідчені адвокати, знані фахівці з різних галузей права пропонують власне тлумачення норм права та випробувані практичні прийоми, переможні правові аргументи для судового спору.

Думка експерта

Проблемне НАЗК, або Чому від діяльності Національного агентства із запобігання корупції не варто очікувати позитиву?

Опубліковано

on

Із деякого часу абревіатура НАЗК стала синонімом хронічного дефіциту часу. Якщо своєчасно не здав декларацію, то краще вже зникнути. А чиновництву постійно не вистачає декількох годин для заповнення е-декларацій. Це як студентам перед іспитом. Є ще багато чого іншого, що викликає постійне невдоволення державних службовців. У класичному виконанні своїх обов’язків вони асоціюють НАЗК із закінченням спокійного життя — або смерть, або оприлюднення своїх статків.

Нині наближається термін завершення подання е-декларацій в Україні. Станом на четвер, 29 березня, до реєстру подано близько 700 тисяч щорічних декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік. Так уже склалося, що службовці, політики, активісти традиційно раз на рік потрапляють під «приціл» НАЗК. І якщо перші в основному завершили ці процедури й до них можливі запитання озвучуватимуться пізніше, то щодо декларацій громадських активістів питання повисло. Так, європейський комісар з питань політики сусідства Йоганнес Ган днями зробив відверто жорстку заяву у зв’язку з провалом у виконанні українським керівництвом власних обіцянок. Мова про вимогу відмінити е-декларування для громадських активістів, які працюють у сфері протидії корупції. Як було заявлено, такі дії керівництва України суперечать Угоді про асоціацію з ЄС.

Президент України Петро Порошенко тут же заявив, що Верховна Рада має негайно ухвалити рішення про скасування е-декларування для антикорупціонерів, хоча до дедлайну — закінчення терміну подачі звітів — залишилося декілька днів, а найближче засідання парламенту відбудеться лише 3 квітня. Планується, що саме цього дня депутати розглянуть дане питання. Як воно буде — побачимо, чекати лишилося недовго.

Тепер повернемося до самого НАЗК. Загалом щодо результатів роботи цього агентства останнім часом точиться багато дискусій. І здебільшого оцінки звучать не досить приємні як для Наталії Корчак, яка в середу, 28 березня, склала свої повноваження голови НАЗК, так і для її наступника — Олександра Мангула. Та й справді, чим запам’яталися суспільству перші два роки роботи Національного агентства з протидії корупції? Відповісти на це питання сьогодні важко. Так, НАЗК є вкрай важливим відомством для держави. Тому оцінка його діяльності не може бути однозначно позитивною або негативною. В обох випадках доведеться спрощувати ситуацію в сфері декларування. Хоча в цілому слід сказати, що вагомого авторитету відомство за два минулі роки не здобуло. Сама пані Корчак серед досягнень назвала формування антикорупційної політики, державне фінансування партій, запуск реєстру електронних декларацій, підготовку до запуску реєстру корупціонерів. Згадала вона також і підготовлений НАЗК проект антикорупційної стратегії на наступні 3 роки, який, за її словами, вже переданий КМУ. Та й загалом роботу агентства Наталія Корчак вважає ефективною. «Ми працюємо, ми відбулися. А та критика, яка лунає й буде лунати на нашу адресу, говорить, що той, хто нічого не робить, про того і не знають», — сказала вона.

Проте питання реальних здобутків лишається відкритим. Бо на будь-яке досягнення НАЗК знайдуться десятки заперечень. Так, вкрай важливим для декларантів є питання антикорупційної експертизи. Документ двічі перероблений, хоча й затверджений, проте він суперечливий і не чіткий. Також бракує чіткості та послідовності у виконанні важливих процедур із заповнення е-декларацій рекомендації та пам’ятці декларанту, розміщених на сайті агентства. Тут можна знайти лише загальновідому інформацію, а от коментаря відповідного закону — ні. За два роки роботи НАЗК він так і не зроблений, хоча заяви про намір надати цьому складному акту «робочого вигляду» робилися неодноразово.

Але справа не у формальному виконанні таких важливих для всіх нас обов’язків. Суть її в культивуванні не декларативного, а рішучого й безальтернативного виконання вимог антикорупційного законодавства. От тут у НАЗК проблеми. Керівництво агентства не раз опинялося в центрі різного роду гучних скандалів. Його й сьогодні звинувачують у залежності від влади, зокрема Адміністрації Президента, вибірковості підходів до перевірки декларацій, нездатності взагалі організувати цей процес. І треба визнати, відкинувши політичні аспекти, що частина цих звинувачень цілком виправдані. Бо узгоджені владою керівники апріорі незалежними бути не можуть. Вони слугують не закону, а владі, яка звикла балансувати на межі обіцянок, які часто не виконуються.

Віктор Ковальський

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

П’ять проблем е-декларування, або Що не так з офіційним сайтом НАЗК?

Опубліковано

on

От

Володимир ФЛЬОНЦ,
громадська організація «Електронна демократія»

На третьому році роботи електронного реєстру декларацій офіційний статус веб-сайту Національного агентства з питань запобігання корупції висить під питанням, а разом із ним більш ніж два мільйони декларацій, які через нього подавалися.

Проблема перша — офіційний статус веб-сайту

Ми давно звикли до інтернет-сервісів — від онлайн-банкінгу до купівлі квитків. Але між Приват24 та офіційним державним сайтом є величезна різниця, яка полягає в свободі вибору. Ви можете вільно обрати собі банк, водночас більш ніж мільйон чиновників, державних службовців, військових, а тепер і громадських діячів зобов’язані користуватися веб-сайтом НАЗК для подачі декларацій. Тому зі свого боку держава мала б забезпечувати законність, належний сервіс та гарантії безпечного використання системи е-декларування, але з цим є ціла низка проблем, що може звести нанівець усю роботу зі створення реєстру декларацій. Навіть одна з наступних п’яти проблем ставить під загрозу роботу всього реєстру декларацій, а разом — це просто джек-пот.

Офіційний статус — не іграшки, це те, що породжує права й обов’язки, а у випадку з НАЗК ще й кримінальну відповідальність за неподання декларації через офіційний веб-сайт. Стаття 45 Закону України «Про запобігання корупції» вимагає подавати декларації лише на офіційному веб-сайті Національного агентства. Разом із тим закон не визначає, що мається на увазі під терміном «офіційний веб-сайт».

Де знайти офіційний веб-сайт Національного агентства? Можна спробувати запитати в Google. Але це не офіційне джерело. Google дозволяє собі називати Кабінет Міністрів України «Кабінетом монстрів» і взагалі надає будь-яку інформацію лише з довідковою метою.

Законодавство України, зокрема в Законі «Про електронні довірчі послуги», містить таке визначення веб-сайту: «Веб-сайт — сукупність програмних засобів, розміщених за унікальною адресою в обчислювальній мережі, в тому числі в мережі інтернет». Згідно з постановою КМУ №851, центральні органи виконавчої влади мають реєструвати адреси своїх офіційних веб-сайтів у Національному реєстрі електронних інформаційних ресурсів. Наразі офіційний веб-сайт НАЗК у Національному реєстрі електронних інформаційних ресурсів відсутній.

Відповідно до тієї ж постанови, реєстрація доменного імені здійснюється реєстрантом у домені GOV.UA та в разі потреби — у домені .УКР. Легко переконатися, що зараз наявні обидві адреси, як латинкою nazk.gov.ua так і кирилицею назк.укр (друга, схоже, не належить Національному агентству). Як за таких умов декларанту обрати правильну адресу, та чи взагалі існує документ, що визначає офіційну адресу веб-сайту Національного агентства — невідомо. Позиція Національного агентства полягає в тому, що потреба у визначенні «офіційний веб-сайт Національного агентства» просто відсутня. Визначайте, як хочете.

Окремої уваги варте розміщення веб-сайту реєстру декларацій на окремому від «офіційного» доменному імені, що теж варто вважати порушенням закону, оскільки передбачено існування тільки одного офіційного веб-сайту, а вже наведене визначення веб-сайту в законодавстві передбачає наявність однієї унікальної адреси (доменного імені). Тому згідно із законодавством субдомени одного домену слід розглядати як окремі веб-сайти. Так, наприклад, веб-сайт Мінкультури — http://mincult.kmu.gov.ua — і є окремим веб-сайтом відносно батьківського домену, порталу Кабінету Міністрів України https://www.kmu.gov.ua.

Проблема друга — (не) належний захист

Коли ви вводите адресу веб-сайту в браузері, однією з перших операцій іде отримання на підставі символьної адреси (наприклад, google.com) її числового представлення, також відомої як IP-адреси. Якщо числова адреса буде визначена неправильно, вас буде підключено не до того серверу, а ваші дані будуть відправлені неналежній стороні. На цьому побудовано багато хакерських атак.

Домен nazk.gov.ua від моменту створення налаштований так, що його обслуговують три сервера імен, два з яких — це безкоштовні сервіси, з якими в Національного агентства немає ніяких договірних зобов’язань. Відтак, вони можуть надати будь-яку цифрову адресу і в результаті відправити вашу декларацію на будьякий сервер, що не належить НАЗК.

Веб-сайт nazk.gov.ua теж вразливий, він розроблений на основі відкритої системи керуванням сайту Drupal, який відомий за історією з веб-сайтом Міненерго, котрий було зламано в квітні 2018 року завдяки вразливості, виявленій у березні цього ж року. При цьому легко переконатися, що код веб-сайту nazk.gov.ua не оновлювався з жовтня 2016 року. Це можна зробити простим порівнянням версії файлу drupal.js із публічним репозиторієм проекту Drupal.

Це означає, що в найгарячішу пору подання декларацій у березні 2018 року вебсайт, який Національне агентство називає офіційним, був і залишається вразливим. Крім того, навіть поверховий аналіз коду сайту показує, що він використовує код та ресурси з зовнішніх джерел, що містяться поза межами України. Це дозволяє дистанційно внести будь-які зміни в кінцевий зміст веб-сайту, який бачить користувач. Наприклад, змінити поведінку кнопки «Подати декларацію». Національне агентство заявляє, що має атестат відповідності комплексної системи захисту інформації на реєстр декларацій. На наш запит, чи покриває цей атестат веб-сайт nazk.gov.ua, Національне агентство відповідати відмовилося, посилаючись на те, що це службова інформація.

Проблема третя — форма декларації

Згідно зі статтею 45 Закону України «Про запобігання корупції», декларант має подавати декларацію за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством. На наш запит на отримання копії форми ми одержали набір скріншотів (знімків екрану), який свідчить про те, що не система декларування створювалася під затверджену форму, а навпаки — форма «підганялася» під уже наявну систему. Ці скріншоти не мають нічого спільного з електронною декларацією, яку ми звикли бачити в публічній частині реєстру. За такою формою неможливо самостійно створити документ хоча б тому, що вимог до декларації як електронного документа в затвердженій формі декларації просто немає. Якість скріншотів подекуди настільки жахлива, що неможливо прочитати текст.

Чи можна вважати належною офіційною формою те, що неможливо прочитати, і чи можна за такою формою заповнити декларацію — кожен може вирішити сам для себе.

Проблема четверта — відсутність вимог

Подаючи декларацію через веб-сайт Національного агентства, декларант змушений використовувати власне обладнання — комп’ютер чи смартфон, підключений до інтернету. В разі, коли веб-сайт не працює (як це було в багатьох декларантів), проблема може бути як на боці Національного агентства, так і через те, що ви використовуєте неналежне обладнання чи програмне забезпечення. Тому вимоги до обладнання, програмного забезпечення та навичок декларанта мали бути офіційно затверджені та доступні публічно. Але вони відсутні. Ба, більше, Національне агентство наполягає на тому, що вони не зобов’язані їх мати.

Таким чином, навіть невдалу спробу подати декларацію за допомогою старої Nokia 1100 слід вважати поважною причиною, що не залежить від декларанта, оскільки вимог використовувати якесь конкретне обладнання чи програмне забезпечення просто немає.

Проблема п’ята — ігнорування проблем

В останні тижні березня система е-декларування постійно збоїла і зависала. Фейсбук-стрічка була заповнена десятками скріншотів непрацюючої системи. На наш запит до Національного агентства про кількість зафіксованих збоїв та вжитих заходів щодо їхнього уникнення ми отримали відповідь, що збоїв у системі не було. Зовсім нуль, жодного. Це лише вказує на те, що ніякий моніторинг просто не ведеться.

Замість висновку

Ключовим питанням роботи будь-якого державного органу є дотримання 19 статті Конституції України, а саме: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Якщо чиновник або цілий орган робить щось, що не передбачено законом, або а спосіб, який не передбачено Конституцією та законами України, — він порушує закон. Наразі ми маємо веб-сайт, який Національне агентство хоче називати офіційним, але його адресу не вказано в жодному офіційному документі. Веб-сайт, який є потенційно вразливим і використовує код та ресурси з серверів поза межами України, без нормальної форми декларації, з відсутніми вимогами до декларанта та обладнання, необхідного для подачі декларації.

Якщо в перший рік такі проблеми можна було пояснити унікальністю системи та відсутністю досвіду в новоствореного агентства, то на третій рік роботи це більше схоже на продуманий і послідовний план з дискредитації системи електронного декларування. Фактично уже за місяць розпочнеться подача декларацій за 2018 рік, разом із цим почнеться відлік часу, коли декларанти можуть уникнути декларування, справедливо посилаючись на існуючі проблеми.

Подальше ігнорування цих проблем ставить під ризик усі досягнення антикорупційної реформи, серцем якої є реєстр декларацій. І відповідати за це мають конкретні керівники Національного агентства із запобігання корупції.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Придбання права на одностороннє розірвання договору купівлі-продажу: cui bono, cui prodest?

Опубліковано

on

От

Тетяна БОДНАР,
доктор юридичних наук,
член-кореспондент НАПрНУ,
професор кафедри цивільного
права Київського національного
університету ім. Т. Шевченка

Однією з останніх «новел» цивільного законодавства України стали положення ст. 658-1 ЦК України, якою кодекс було доповнено згідно із Законом від 23 березня 2017 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо корпоративних договорів». Незважаючи на те, що положення зазначеної статті не мають жодного відношення до корпоративних договорів (і в цьому аспекті нами не розглядаються), а включення ст. 658-1 до ЦК України викликало чимало запитань та непорозумінь, зміст зазначеної статті і з’ясування правової природи домовленості щодо придбання права на одностороннє розірвання договору потребують теоретичного осмислення й обґрунтування.

Щодо придбання права на одностороннє розірвання договору

Перше, що привертає до себе увагу, це те, що придбання права на одностороннє розірвання договору можливе лише стосовно договору купівлі-продажу Про це свідчить як розміщення ст. 658-1 в § 1 «Загальні положення про купівлю-продаж» Глави 54 ЦК України «Купівля-продаж», так і диспозиція норми, вміщеної в ч. 1 зазначеної статті, що починається словами «Сторони договору купівлі-продажу….». Слід, однак, зазначити, що згідно з ч. 2 ст. 712 ЦК України загальні положення про купівлю-продаж застосовуються також до договору поставки, якщо інше не встановлено договором, законом або не випливає з характеру взаємовідносин сторін. Відтак, ст. 658-1 ЦК України має поширюватися і на відносини поставки.

Невизначеність у ст. 658-1 сторони (продавця чи покупця) договору, яка має право на придбання права на одностороннє розірвання договору, дає підстави для висновку про те, що такою стороною може бути будь-яка зі сторін — як продавець, так і покупець.

Щоправда такий висновок виглядає досить неоднозначним, оскільки в ч. 2 ст. 658-1 йдеться про сторону, яка набула право розірвати договір і яка протягом визначеного строку не заявить вимогу про виконання договору. Як відомо, договір купівлі-продажу — це двосторонній договір. Отже, правами та обов’язками наділені обидві сторони. Це означає, що кожна із сторін бере на себе обов’язок перед іншою стороною вчинити певні дії або утриматися від них, і, водночас, має право вимоги щодо іншої сторони. Якщо ці загальні положення щодо поняття двостороннього договору, що сформульовані виходячи зі змісту частина 2 і 3 ст. 626 ЦК України, застосувати до договору купівлі-продажу, то відразу постає питання: яка із сторін (продавець чи покупець) і на якій стадії виконання договору купівлі продажу (поставки) «не заявить вимогу про виконання договору», щоб договір купівлі-продажу вважався розірваним? На жаль, чіткої відповіді на це питання в ст. 658-1 ЦК України немає.

Ніхто не може передати іншому більше ніж має сам

Другим, не менш важливим, аспектом, що також потребує чіткої відповіді, є питання щодо кваліфікації способу розірвання договору купівлі-продажу. В ч. 1 ст. 658-1 ЦК України йдеться про придбання в іншої сторони права розірвати цей договір в односторонньому порядку. Така юридична конструкція, на наш погляд, є невдалою, оскільки придбати [очевидно, купити і тим самим компенсувати другій стороні можливі у зв’язку з розірванням договору збитки, — Т. Б.] в іншої сторони можна те, що їй належить. Хто, коли і на підставі якої норми наділив одну зі сторін договору купівлі-продажу правом на розірвання договору, яке вона може відступити іншій стороні? Адже ще з часів Стародавнього Риму відомий вислів Ульпіана «Nemo plus iures ad alium transferre potest, quam ipse habet» (Ніхто не може передати іншому більше ніж має сам).

Відповідно до ч. 3 ст. 651 ЦК України договором або законом може бути передбачено право сторони на односторонню відмову від договору (так, згідно з ч. 4 ст. 849 ЦК України замовник має право в будь-який час до закінчення роботи відмовитися від договору підряду, виплативши підрядникові плату за виконану частину роботи та відшкодувавши йому збитки, завдані розірванням договору), але не право на розірвання договору в односторонньому порядку, оскільки розірвання договору можливе на вимогу однієї зі сторін за рішенням суду (ч. 2 ст. 651 ЦК України).

Згідно з ч. 3 ст. 651 ЦК України в разі відмови від договору в повному обсязі, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим. Проте ЦК України взагалі не передбачає права на розірвання договору в односторонньому порядку. В ч. 2 ст. 651 кодексу йдеться про розірвання договору за рішенням суду [виділено нами, — Т. Б.] на вимогу однієї зі сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.

Форми домовленості сторін про придбання права на одностороннє розірвання договору

Третє питання, яке залишилося відкритим в аналізованій статті, стосується форми домовленості сторін про придбання права на одностороннє розірвання договору. Винятками є випадки, коли відповідно до ст. 657 ЦК України договір купівлі-продажу укладається в письмовій формі (це стосується договорів купівлі-продажу земельної ділянки, єдиного майнового комплексу, житлового будинку (квартири) або іншого нерухомого майна), домовленість про придбання права на одностороннє розірвання договору може бути зафіксована в договорі купівлі-продажу. А як бути, коли договір купівлі-продажу укладається в усній формі? Яким чином у разі виникнення спору сторона може доказати в суді наявність домовленості і її змісту?

Обставини розірвання договору

Четверте, на що слід звернути увагу при аналізі ст. 658-1 ЦК України, це обставини, з якими сторони пов’язують розірвання договору. Таких обставин три: 1) відсутність протягом визначеного строку вимоги про виконання договору з боку сторони, яка набула право розірвати договір; 2) вчинення стороною, яка набула право розірвати договір, певних дій; 3) настання певних обставин протягом визначеного строку або у визначений час. Відповіді на питання, що мається на увазі під певними діями, певними обставинами, за умови настання яких договір купівлі-продажу вважається розірваним, ст. 658-1 ЦК України не дає.

Після проведеного аналізу положень ст. 658-1 ЦК України і співставлення їх із положеннями інших статей цього кодексу, щодо розірвання договору, складається враження, що прийняття цієї статті має відношення до одиночної конкретної ситуації, з розв’язанням якої, скоріше за все, й обмежиться її застосування. Тому, слідуючи законодавцеві, поставлене в заголовку запитання (кому добре, хто від цього виграє?), яке належить римському юристу Л. Кассію Лонгіну Равіллі, ми залишаємо без відповіді.

З урахуванням проблем, що їх породила ст. 658-1 ЦК України, зокрема, невизначеність і нечіткість її положень, неузгодженість з іншими статтями ЦК України, які регулюють порядок односторонньої відмови від договору чи розірвання договору за рішенням суду, а також ст. 188 Господарського кодексу України (далі — ГК України), яка встановлює порядок зміни та розірвання господарських договорів, вважаємо за доцільне виключити ст. 658-1 з ЦК України.

Пропозиції та рекомендації

Натомість пропонуємо доповнити ч. 1 ст. 651 ЦК України абзацом 2 такого змісту: «Будьяка зі сторін договору, якщо інше не передбачено договором або законом, має право в односторонньому порядку відмовитися від договору, попередивши про це другу сторону не пізніше ніж за один місяць, і за умови повного відшкодування збитків, завданих другій стороні у зв’язку з таким розірванням».

Таким чином, від встановленої сьогодні ЦК України загальної заборони відмови від договору в односторонньому порядку ми перейдемо до загального дозволу вчиняти такі дії, проте за певних умов, і за настання певних негативних наслідків для сторони-ініціатора відмови від договору, що, на наш погляд, більше відповідатиме як принципу договірної свободи, так і загальній ідеології цивільно-правового регулювання приватних майнових відносин.

Зрозуміло, що реалізація цієї пропозиції потребуватиме узгодження запропонованих змін з іншими нормами ЦК України, проте в запропонованій редакції ця норма дасть змогу сторонам будь-якого договору, а не лише договору купівлі-продажу, виходячи з принципу вільного волевиявлення учасників майнових відносин (ч. 1 ст. 1 ЦК України) припинити договір (за винятком прямої заборони вчиняти такі дії), якщо, на їх думку, він є невигідним для сторони, або з інших підстав, безвідносно до наявності чи відсутності його (договору) порушень.

Як встановлено ч. 1 ст. 188 ГК України, зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором. Оскільки чинне законодавство далеко не завжди містить прямий дозвіл на розірвання договору в односторонньому порядку, що суперечить загальновизнаному принципу діяльності суб’єктів господарювання «дозволено все, що не заборонено законом», ч. 1 ст. 188 ГК України доцільно викласти в такій редакції: «Зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку допускаються, якщо це прямо не заборонено законом або договором». Зокрема, законом заборонені одностороння відмова від договору оренди у сфері господарювання (ч. 1 ст. 291 ГК України), одностороннє розірвання договору оренди землі (ч. 4 ст. 31 Закону України «Про оренду землі») тощо. Крім того, в законі доцільно встановити пряму заборону одностороннього розірвання договору про закупівлю, державного контракту з оборонного замовлення, а також договору купівлі-продажу об’єкта приватизації.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Конституційно-правова відповідальність: практичні аспекти

Опубліковано

on

Борис РУСНАК, член Чернівецької обласної організації Союзу юристів України, заслужений юрист України

З огляду на те, що в Україні в останні роки поширюється практика дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів рішеннями відповідних місцевих рад, а українські суди нерідко поновлюють голів у своїх повноваженнях, скасовуючи рішення рад, виникає необхідність у фаховій дискусії щодо практичного застосування такого виду юридичної відповідальності як конституційно-правова.

Що таке конституційно правова відповідальність?

Громадяни України, які вивчали в юридичних вищих навчальних закладах таку навчальну дисципліну, як конституційне право України, або мали нагоду (як я, приміром) викладати цю навчальну дисципліну студентам, знайомі з цим видом юридичної відповідальності. Проте, коли я на своїх багаточисельних навчальних семінарах із депутатами місцевих рад прошу їх відповісти на питання: що вони знають про такий вид юридичної відповідальності, як конституційно-правова, які форми конституційно-правової відповідальності їм відомі, хто є суб’єктами цього виду юридичної відповідальності ets, то у відповідь повна тиша, ніхто ні чого відповісти не може. Хоча саме депутати місцевих рад нерідко застосовують у своїй практиці конституційно-правову відповідальність, зокрема, щодо сільських, селищних чи міських голів.

Давайте нагадаємо теорію цього питання. Почнемо з дефініції (визначення) поняття «конституційно-правова відповідальність. Нормативного визначення у чинному законодавстві України, на жаль, на сьогодні немає. А доктринальне є в кожному під ручнику з конституційного права України.

Узагальнюючи існуючі визначення, конституційно-правову відповідальність можна визначити як самостійний вид юридичної відповідальності, визначений нормами конституційного права, що передбачає заохочення державою позитивного діяння суб’єкта конституційно-правових відносин, наслідки якого перевищують вимоги конституційно-правових приписів (позитивний аспект) або негативну реакцією держа ви на конституційний делікт, що передбачає зазнавання суб’єктом конституційного правопорушення визначених санкцій у межах чинного конституційного законодавства.

Отже, виділяють два аспекти конституційно-правової відповідальності:

позитивний: суб’єктами є всі суб’єкти конституційно-правових відносин, проявляється в сумлінному ставленні суб’єктів до реалізації своїх конституційних обов’язків, ефективне їх виконання. Окрім того, позитивну відповідальність пов’язують із підзвітністю, наявністю компетенції в певній сфері;

негативний: полягає у застосуванні спеціальних заходів впливу внаслідок неналежної поведінки суб’єктів конституційного права. Розрізняють два значення негативної конституційно-правової відповідальності: широке значення — охоплює власне конституційну відпо відальність у вузькому сенсі, адміністративну, кримінальну відповідальність за порушення норм конституційного права; вузьке значення — вид юридичної відповідальності, передбачений нормами конституційного права. Має специфічні коло суб’єктів, механізм реалізації, санкції тощо.

Нормативною підставою конституційно-правової відповідальності в Україні є Конституція та значна кількість інших нормативно-правових актів, які регулюють окремі її елементи та переважно закріплюють конкретні види конституційних правопорушень. Фактичною підставою її настання виступає порушення приписів конституційного законодавства.

Суб’єкти конституційно правової відповідальності Суб’єктами конституцій но-правової відповідальності є:

— держава (ч. 2 ст. 3. Конституції, в якій зазначено, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є голов ним обов’язком держави»);

— органи державної влади та їх посадові особи;

— органи місцевого само врядування та їх посадові особи;

— громадські об’єднання: політичні партії і громадські організації;

— депутати;

— кандидати в президенти, в депутати та на посади сільських, селищних, міських голів;

— фізичні особи: громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства та інші особи.

Суб’єктами притягнення до відповідальності виступають: парламент України; Конституційний Суд України; Президент України; територіальна громада (виборці); місцева рада; виборча комісія; суд.

Санкції

Аналіз Конституції України та інших джерел конституційного права України, що містять норми, які передбачають конституційно-правову відповідальність, дозволяє зробити висновок, що вона передбачає наступні санкції:

1) дострокове припинення повноважень органів публічної влади та їхніх посадових осіб (наприклад, дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Президентом України з підстав, передбачених ст. 90 Конституції України, усунення Президента України з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту — ст. 111 Конституції України);

2) скасування актів органів публічної влади та їхніх посадових осіб, (наприклад, скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України — ст. 118 Конституції України);

3) встановлення обмежень щодо реалізації окремих конституційних прав і свобод відповідними суб’єктами конституційного права (на приклад, втрата громадянства України, скасування рішення про оформлення набуття громадянства України — статті 19, 21 Закону «Про громадянство України»);

4) дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських голів (ст. 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»);

5) визнання результа тів виборів, референдумів недійсними;

6) відставка Кабінету Міністрів України, Прем’єр-Міністра України та інших членів уряду (ст. 115 Конституції України);

7) визнання актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування незаконними в судовому порядку з мотивів їх їхньої невідповідності Конституції або законам України (ч. 10 ст. 59 Закону «Про місце ве самоврядування в Україні»);

8) процесуальні санкції, вказівка на які є в регламентах;

9) заборона діяльності об’єднань громадян та інші.

Потрібен закон

А тепер до практики. Прочитавши відповідні розділи всіх відомих мені підручників із Конституційного права України, окремі наукові праці з цієї проблематики, (яких не так багато) та проаналізувавши практику застосування цього виду юридичної відповідальності, я дійшов висновку, що законодавство України, яке регулює цей конституцій но-правовий інститут, потребує невідкладного і системного удосконалення. Я б навіть сказав категоричніше: настав час розробити і прийняти спеціальний Закон «Про конституційно-правову відповідальність», який би містив чітку нормативну дефініцію цього виду юридичної відповідальності, визначав коло суб’єктів, форми та підстави відповідальності, інстанції, тобто перед ким встановлено відповідальність, органи, що розглядають справи про конституційно-правову відповідальність і виносять відповідні рішення, види конституційних правопорушень, форми контролю, що містяться в нормах конституційного права, види санкцій за конституційні правопорушення, можливість (чи неможливість) судового оскарження її застосування тощо.

Усі інші види юридичної відповідальності системно врегульовані чинним законодавством України. Кримінальній відповідальності присвячено спеціальний кодекс, адміністративній і цивільно-правовій — також, дисциплінарній — кодекс і спеціальні закони. А конституційно-правова врегульована фрагментарно (Конституція України, закони: «Про місцеве самоврядування в Україні»; «Про Рахункову палату»; «Про Конституційний Суд України»; «Про Центральну виборчу ко місію»; «Про Уповноважено го Верховної Ради України з прав людини»; «Про місцеві державні адміністрації»; «Про громадянство України»; «Про політичні партії в Україні» тощо).

Гадаю цю прогалину слід невідкладно заповнити. А то що ж виходить сьогодні?

Уже два президенти України (В. Ющенко і П. Порошенко) скористалися своїм конституційним правом щодо дострокового припинення повноважень парламенту (Верховної Ради України), при цьому жодного разу парламент не оскаржував у суді відповідний указ Президента України. Багато разів Президент Л. Кучма, наприклад, відправляв у відставку Кабінет Міністрів України. Уряд також не оскаржував відповідний указ Президента України.

Але коли місцева рада користується аналогічним правом, наданим їй Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», який є джерелом галузі конституційного права України, щодо дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного чи міського голови, то останній біжить до суду з відповідним адміністративним позовом і суд, як правило, скасовує відповідне рішення ради й поновлює го лову в його повноваженнях. Хоча частина 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України («Право на звернення до суду та способи судового за хисту») визначає, що «Суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України».

У свою чергу стаття 42 За кону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка містить повноваження сільського, селищного, міського голови, (частина 4, пункт 15) визначила, що «сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів». Тобто сільський, селищний, міський голова не наділений правом звертатися до суду щодо визнання незаконними актів своєї ради, на сесіях якої він головує й рішення якої підписує та оприлюднює. Адже ж він не звертається до суду як фізична особа, а як посадова особа — суб’єкт владних повноважень.

Дивна судова практика

Тоді резонним є питання: чому українські суди приймають до свого розгляду такі позови сільських, селищних, міських голів? Відповіді у мене немає. Адже, очевидно, немає сумнівів у тому, що судді, які розглядають згадані позовні заяви і їх задовільняють, розрізняють такі два поняття: дострокове припинення повноважень місцевого голови — як застосування до нього конституційно-правової відповідальності, оскарження якої чинним законодавством не передбачено, і звільнення голови з посади — як застосування норми законодавства про працю з врахуванням законодавства про службу в органах місцевого самоврядування. Бо звільнення місцевого голови з посади, як це зазначено в частині 11 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є наслідком дострокового припинення його повноважень.

Якщо судді, як і адвокати, які представляють у суді інтереси відповідних голів, цього не розуміють, то виникає питання щодо їх фахової кваліфікації. А якщо розуміють…, тоді в мене жодних питань не ви никає (?!).

Отож, я лише позначив існування прогалин у чинному законодавстві України щодо системного врегулювання застосування такого конституційно-правового інституту, як «конституційно-правова відповідальність», а також необхідність й актуальність його вдосконалення. Хотілося б почути думки з цього приводу інших правників, зокрема, юристів-конституціоналістів. Тож запрошую до дискусії.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

 

Підпишись на нашу розсилку.

Юридичні новини 1 раз на день у твоїй поштовій скринці.