Думка експерта
«Мертва» норма закону? Чи є ефективним наділення контрольними повноваженнями державних органів у протидії організованій злочинності?
Закінчення. Початок
Проблеми взаємодії контрольних органів
Не всі з покладених на СБУ завдань кореспондуються з підслідністю слідчих органів безпеки. Матеріали, одержані оперативними підрозділами СБУ під час виконання покладених на службу завдань, використовуються для інформування правоохоронних органів та/або як приводи та підстави для початку досудового розслідування. Подання зазначеної допомоги визначає основний зміст взаємодії СБУ з іншими державними органами, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю.
Для Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ було б сприятливим розширення адміністративних можливостей спецпідрозділу шляхом екстраполяції вищенаведеного досвіду унормування (та підходу до визначення ролі СБУ) на інші сфери, насамперед на найбільш вразливі для проникнення представників організованих злочинних угруповань (наприклад, сфери захисту економічної конкуренції, об’єктів критичної інфраструктури, виробництва та обігу джерел підвищеної небезпеки, обігу цінних паперів, спеціальних технічних засобів, екології і земельних ресурсів тощо).
Серед проблемних питань у ході виконання доручень, які надходять до ДПС України, є наявність випадків відмови в прийомі ініціаторами осіб, затриманих представниками Держприкордонслужби в пунктах пропуску з мотивів втрати необхідності та несвоєчасні повідомлення ініціаторів про необхідність дострокового припинення виконання доручень, що призводить до порушення прав громадян у результаті їх затримання за фактичної відсутності (втрати чинності) відповідних процесуальних рішень.
Потрібен контроль за суб’єктами протидії транснаціональній злочинності
Із початку нової президентської каденції стан та динаміка транснаціональної злочинності суттєво не змінилася, проте роль держави в протидії організованій злочинності знизилася. Незважаючи на вжитi останнiми роками органiзацiйно-правовi заходи щодо протидiї органiзованiй злочинностi та корупцiї, досягти помітних зрушень у цій сфері не вдалося. Так, переважно не несуть покарання державні службовці, які діють у корупційний спосіб у щільному зв’язку з кримінальними бізнес-структурами.
Статтю 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» можна вважати «мертвою». Протягом тривалого час в державі не звертали на це увагу, а «поради» відкинутих за «ненадобностью» фахівців, які не в змозі конкурувати з політичними елітами, були непотрібні. Не усунено основних соціальні, економічні й інші передумови, що сприяють проявам організованої злочинності та корупції. Діяльність правоохоронних органів здійснюється без достатньої наступальності i додержання принципу розподілу функцій та вiдповiдальностi. На практиці, м’яко кажучи, не повною мірою реалізується конституцiйний принцип рiвностi громадян перед законом.
Організована злочинність — форма злочинності, що характеризується діяльністю злочинних груп з ієрархічною структурою, матеріальною та фінансовою базою, зв’язками з державними структурами. Результати діяльності державних органів, покликаних здійснювати контрольні повноваження в цій сфері, та інформація в ЗМІ щодо недоброчесності та вчинення корупційних злочинів державними службовцями усіх ланок свідчать, що нині держава не повною мірою здійснює контроль за суб’єктами протидії транснаціональній злочинності. Тим часом, транснаціональні злочинні організації набули такого економічного впливу, що фактично підім’яли під себе легальну економіку. Легальний бізнес не в змозі конкурувати з кримінальним у силу того, що преференції для злочинних організацій, які створюються за участю представників державної влади, виводять їх на такий рівень рентабельності, який недосяжний для законослухняних комерційних структур.
Зазначені процеси нівелюють окремі положення національного законодавства, яке не діє та й не може діяти в умовах, коли ціла низка представників державної влади, правоохоронних структур працюють на транснаціональні злочинні організації, входять до їх складу або очолюють їх. Це стосується практично всіх державних органів.
Маючи корупційні зв’язки в органах влади, транснаціональні організовані угруповання фактично грабують Україну, утримуючи її в стані колапсу. Глобальна транснаціональна злочинність впливає і на ситуацію в суспільно-політичному та економічному житті країни. Наразі чітко проглядається розшарування українського суспільства за ознакою фінансової спроможності, еліти та наближені до олігархів особи впевнено керують державою. Решта населення, самі не усвідомлюючи цього, стали донорами транснаціональних злочинних організацій, оскільки належні громадянам фінансові та природні ресурси ідуть не на задоволення їх життєдіяльності, а непомірно збагачують кримінально-політичну еліту.
Спеціальні органи не в змозі самостійно протидіяти організованій злочинності, про що свідчить законодавче надання державним органам, що не наділені повноваженнями здійснювати правоохоронну діяльність, контрольних функцій у цій сфері. Відсутність будь-якого контролю за здійсненням уповноваженими державними органами своїх функцій у сфері боротьби з організованою злочинністю, що пояснюється, зокрема, політичними мотивами, і є причиною неефективності заходів такої протидії.
Тому дуже важливим є те, що КМУ у вересні 2020 р. вже схвалив Стратегію боротьби з організованою злочинністю, реалізацію якої буде здійснено протягом 5 років у три етапи. Стратегію планується реалізовувати «на підставі оптимальних рішень, які повинні враховувати практику країн-членів Європейського Союзу».
Причини та умови
Нинішні реалії існування транснаціональної злочинності в Україні такі, що навіть за умов належного контролю з боку держави реально вплинути на її стан і динаміку можна тільки виключно за умов наявності рішень та дій, які мають бути спрямовані на руйнування злочинної співпраці між окремими представниками державної влади та транснаціональними злочинними угрупованнями і понесення справедливого покарання очільниками державних органів, що мають корупційні зв’язки з кримінальними бізнес-структурами.
За таких умов стає очевидним, що держава повинна акцентувати увагу на протидії транснаціональній злочинності, для чого чітко визначитися зі суб’єктами протидії організованій злочинності, які будуть у змозі руйнувати в зародку економічне підґрунтя організованих груп і злочинних організацій, а також здійснювати контрзаходи із захисту легальних секторів економіки України.
На державному рівні потребують перегляду: 1) система взаємодії державних органів, зокрема узгодження питання взаємодії спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України із НАБУ, САП, ДБР, іншими; 2) функції державних органів щодо здійснення контролю за проявами організованої злочинності. Необхідним є посилення юридичної відповідальності за невиконання уповноваженими державними органами передбачених законом контрольних функцій з протидії організованій злочинності.
Практичні заходи з реалізації схваленої урядовцями Стратегії боротьби з організованою злочинністю повинні враховувати вищезазначені питання. Повторюсь, сам факт схвалення Стратегії – це очікуваний і досить вагомий крок влади до припинення розгулу організованої злочинності
Як підвищити рівень функціонування системи контролю у протидії організованій злочинності?
По-перше, оперативної координації можна досягнути законодавчо, закріпивши алгоритм дій Об’єднаних слідчих груп та розробивши нові Стандартні операційні процедури, про що небезпідставно заявила Консультативна місія Європейського Союзу (URL: https://www.euam-ukraine.eu/ua/news/euam-proposes-new-concept-to-coordinate-the-fight-against-organised-crime/). По-друге, слід удосконалити Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» в частині зазначення антикорупційних нормативно-правових актів.
ЄС встановив конкретні стандарти у сфері протидії організованій злочинності, як-то виявлення та нейтралізація обставин, що сприяють діяльності злочинних угруповань. Підвищення ефективності діяльності органів кримінальної юстиції в Україні можливе за умови дотримання та слідування вітчизняного законодавства правилам і нормам Європейського Союзу. Згідно з Рекомендацією Комітету міністрів Ради Європи (2005 р.) № 10 спеціальні методи розслідування означають методи, які застосовуються компетентними органами для виявлення й розслідування тяжких злочинів, а також підозрюваних у їх вчиненні з метою збирання інформації без попередження про це відповідних осіб. До тяжких злочинів у цьому контексті належать злочини, вчинені в складі організованих груп і злочинних організацій, бандитизм, тероризм.
Україні слід враховувати Intelligence-Led Policing — поліцейську модель у Європі, яка побудована навколо оцінки та управління ризиками. Працівники розвідки слугують як керівництво для операцій, а не операцій, що спрямовують розвідку. Це специфічна поліцейська діяльність у сфері збирання інформації, яку вважають своєрідною бізнес-моделлю і філософією управління, де аналіз даних (або повідомлень) та інформація про злочинність є визначальною для неупередженого прийняття рішення, що прискорює розв’язання проблеми зменшення та знешкодження злочинності або запобігання їй через стратегічний менеджмент й ефективні правозастосовні стратегії, спрямовані на найбільш небезпечних злочинців.
Важливість використання розвідувальних даних та збирання оперативних відомостей про активність організованих груп та злочинних організацій для ефективного міжнародного співробітництва підкреслює Дублінська декларація «Протидія організованій злочинності через партнерство», яка прийнята на першому європейському конгресі з партнерства між державним і приватним сектором у питаннях боротьби з організованою злочинністю 20–21 листопада 2003 р. Як уже відомо читачам ЮВУ, в 2020 р. Єврокомісія ухвалила три нові ініціативи з реалізації Стратегії ради безпеки: стратегія ЄС з ефективнішої боротьби з жорстоким поводженням із дітьми; Плани дій ЕС щодо наркотиків і незаконного обігу зброї (EU strategy for a more effective fight against child abuse; a new EU Agenda and Action Plan on Drugs and an EU Action Plan on firearms trafficking).
Конкретні заходи
1. Зосередити зусилля ДБР, МВС та СБУ на вирiшеннi таких прiоритетних оперативно-тактичних завдань:
— розгортання оперативно-розшукової роботи в органах, на якi покладено функцiї фiнансової, банкiвської, зовнiшньоекономiчної дiяльностi, здiйснення приватизацiї, конверсiї, операцiї зi зброєю та наркотичними речовинами. Для боротьби з такими проявами тероризму як вербування потенційних терористів, вступ до терористичних організацій, пропаганда й обмін інформацією в терористичних цілях, навчання та підготовка до терористичної діяльності, а також надання транспорту для терористичних цілей, необхідна зеркальна відповідь у вигляді проведення оперативно-розшукової роботи, спрямованої на отримання відповідних відомостей та інформації;
— взяття на державний контроль вирішення питання майнового розшарування суспiльства, запобігання масовій маргiналiзацiї населення. Визначення як основних заходів боротьби зi злочиннiстю проведення соцiально-економiчних заходiв, спрямованих на змiну умов та способу життя безробiтних, у тому числi молодi, обездолених, жебракiв та iнших потенцiйно кримiногенних прошаркiв населення.
2. Переглянути систему взаємодії державних органів, зокрема узгодження питання взаємодії спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ із НАБУ, САП, ДБР, іншими. При цьому важливим є забезпечення запобігання дублюванню повноважень взаємодіючих державних органів.
3. Враховуючи те, що згідно зі статтею 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю здійснюється Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами — рекомендувати Офісу Генерального прокурора здійснити ґрунтовний аналіз розгляду надісланих Національним банком протягом 2017–2019 рр. відомостей у порядку статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», перевірити законність прийнятих за результатами їх розгляду правоохоронними органами процесуальних рішень, у тому числі притягнутих до кримінальної відповідальності та засуджених осіб, конфіскованого майна, активів, зокрема набутих злочинним шляхом. За результатами аналізу — розробити рекомендації для Національного банку та банків, спрямовані на усунення причин й умов, що сприяють правопорушенням у банківській сфері.
4. Створити належну законодавчу базу для боротьби з тероризмом та організованою злочинністю, надання прокурорам належних організаційних і фінансових ресурсів, організувати моніторинг дотримання прокурорами строків та прийняття ними рішень відповідно до принципів об’єктивності, неупередженості і професіоналізму, презумпції невинуватості й права на захист, і захист прав жертв злочинів.
5. Розроблення чітких меж та критеріїв пропорційного застосування законів, особливо, коли превентивні заходи повинні бути вжиті до початку судового переслідування, і мають відповідати кримінальним процесуальним нормам.
6. Розглянути та уточнити компетенцiю, повноваження й вiдповiдальнiсть державних органiв, що здiйснюють контрольно-дозвiльнi функцiї стосовно населення, у сфері запобiгання та протидiї органiзованiй злочиннiй дiяльностi i корупцiї.
7. Очевидно, що одним з ефективних заходів боротьби з організованою злочинністю є дієве, адекватне законодавство. Однак воно не є досконалим і подекуди не відповідає реаліям часу. Так, в якості правової основи такої боротьби в Законі України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» не зазначено конкретних антикорупційних законів та інших нормативно-правових актів. Разом із тим корупція є основним інструментом для організованої злочинності, і правова регламентація протидії такій діяльності є важливою.
8. Впровадити принципово нову модель боротьби з транснаціональною злочинністю, яка має ґрунтуватися не на ситуативних і декларативних заходах, а на системній боротьбі з цим явищем, заснованій на політичній волі держави, закріпленій у реальних законодавчих актах.
9. Україні насамперед необхідно на практиці дотримуватися зобов’язань, які містяться в ратифікованих Україною міжнародно-правових документах — Угоді про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, Плані дій Україна — ЄС у галузі юстиції, свободи та безпеки, Угоді між Україною та Європолом про стратегічне співробітництво, та які стосуються стратегічних напрямів у боротьбі з найбільш небезпечними видами злочинності.
10. Утворити при Президентові України Координаційний комітет з протидії організованій злочинності, який повинен очолити всю органiзацiйну структуру вищезазначених контрольних органiв як органiзуючий, координуючий i контролюючий орган.
Джерело: Юридичний вісник України
