Принцип «мовчазної згоди» стосовно документів дозвільного характеру

Євген Морозов, адвокат

Пунктом 1 постанови Кабінету Міні­стрів України від 27 січня 2010 р. за No 77 «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» встановлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб’єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову в його видачі, суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяль­ності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, вста­новленого для видачі документа дозвільного характеру або прий­няття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.

Принцип «мовчазної згоди»: вітчизняне законодавство

Більше того, відповідно до принципу мовчазної згоди, пе­редбаченого в статті 1 Закону України «Про дозвільну сис­тему у сфері господарської ді­яльності» та в листі Державної регуляторної служби України від 07.07.2015 року суб’єкт гос­подарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяль­ності або видів господарської діяльності без отримання від­повідного документа дозвіль­ного характеру, за умови, якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому поряд­ку заяву та документи в повно­му обсязі, але у встановлений законом строк документ доз­вільного характеру або рішення про відмову у його видачі не ви­дано або не направлено.

Згідно з частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі, якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів із дня закінчення встанов­леного строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб’єкт господарювання має право про­вадити певні дії щодо здійснен­ня господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про да­ту їх прийняття є підтверджен­ням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа доз­вільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, пе­редбаченого законом.

Згідно з абз. 7 частини п’ятої статті 4-1 вказаного за­кону письмове повідомлення дозвільного органу про відмову у видачі документа дозвільного характеру надається суб’єкту господарювання особисто або надсилається поштовим від­правленням з описом вкладен­ня або у випадках, передбачених законом, — в електронній формі за допомогою засобів телекому­нікацій із зазначенням передба­чених законом підстав для такої відмови у строк, встановлений для видачі документа дозвільно­го характеру.

Позиція ВАСУ

Важливо. У цьому виду спорах окрему увагу заслуго­вує рішення Вищого адміні­стративного суду України від 12 грудня 2017 р. у справі No К/800/33972/17 (ЄДРСРУ No 71032083), у відповідності до якого прослідковується наступ­не: 1) судова інстанція може взяти на себе дискреційні пов­новаження дозвільного органу; 2) принцип мовчазної згоди може бути застосовано навіть за формальним пропущенням строків дозвільною установою.

Знаковою цю ухвалу ВАСУ робить те, що згідно сталої судової практики суд не може підміняти інший орган дер­жавної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирі­шення питань, які законодав­ством віднесені до компетенції цього органу державної влади (зазначена позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 14.03.2017 року у справі No 800/323/1, рішеннях Вищого адміністративного су­ду України від 05.03.2015 ро­ку у справі No К/800/35996/14; від 12.11.2014 року у справі No К/800/57908/13; від 03.09.2014 р. у справі No К/9991/62411/12 та інших). Між тим суд вказав, що відповідно до Рекомен­дації Комітету Міністрів Ра­ди Європи No R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комі­тетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розумі­ти повноваження, яке адміні­стративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду — тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Позиція Європейського суду з прав людини

Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразо­во аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосуван­ня дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначе­но, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти ком­петентні національні органи, перевіряє чи відповідають рі­шення національних держаних органів, які їх винесли з вико­ристанням свого дискреційного права, положенням конвенції та протоколів до неї. Суд є пра­возастосовчим органом та не може підміняти державний ор­ган, рішення якого оскаржу­ється, приймати замість нього рішення, яке визнається про­типравним, інше рішення, яке б відповідало закону, та да­вати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які на­лежать до ком­петенції такого суб’єкта влад­них повноважень.

Разом із тим у рішенні Європейського суду з прав людини від другого червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява No 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачува­ною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі — у разі потреби за допомогою відповідної консультації — регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несуміс­ним із принципом верховен­ства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з ураху­ванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Відтак, як вбачається з наве­дених судових рішень, під дис­креційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб’єкта владних повноважень на прий­няття самостійного рішення в межах, визначених законодав­ством, та з урахуванням прин­ципу верховенства права.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження — певні права та обов’язки органу дія­ти, вирішуючи коло справ, ви­значених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов’язків (право діяти чи утримуватися від певних дій), в інших — органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюю­ чи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утри­муватися від дій) чи один з ва­ріантів можливих рішень.

Відповідно до рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року запо­рукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової куль­тури державних службовців. Колегія суддів також зверну­ла увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав лю­дини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій конвен­ції, було порушено, має право на ефективний засіб юридич­ного захисту в національному органі, навіть якщо таке пору­шення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (спосо­бом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних ре­зультатів, наслідків, дає най­більший ефект.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об’єднаного Ко­ролівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996 р.] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на на­ціональному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбача­ються конвенцією, незалежно від того, яким чином вони ви­ражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Засіб захис­ту, що вимагається зазначе­ною статтею, повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його вико­ристання не було ускладнене діями або недоглядом орга­нів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у спра­ві «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява No 38722/02)).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпе­чити поновлення порушеного права, бути адекватним наяв­ним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Позиція Верховного Суду

Дана правова позиція узго­джується з позицією, ви­словленою Верховним Судом України у постанові від 31.05.2016 року по справі No 826/11379/14, від 10.05.2016 р. по справі No п/800/362/15, від 20.04.2016 р. по справі No 826/16796/14, від 12.04.2016 р. по справі No 813/7851/13­а, від 01.03.2016 р. по справі No 826/4860/13­а, від 03.02.2016 р. по справі No 826/72/15, від 02.02.2016 р. по справі No 804/14800/14, від 24.11.2015 р. по спра­ві No 816/1229/14 (21­3669а15), від 17.11.2015 р. по спра­ві No 2а­18442/11/2670, від 16.09.2015 р. по справі No 826/4418/14 (21­1465а15).

У цих рішеннях Верховний Суд України наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подаль­ші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а у випадку неви­конання, або неналежного ви­конання рішення не виникала б необхідність повторного звер­нення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 162 старої редакції КАС України , у разі задоволення адміністративного позову суд може прийня­ти постанову про зобов’язання відповідача вчинити певні дії, в той же час це фактично відпо­відає вимогам ч. 2 ст. 5 та п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України (нова редакція).

Висновок

Враховуючи висновки Дер­жавної регуляторної служби України, викладені в листі від 07.07.2015 року, відповідно до яких право суб’єкта госпо­дарювання на застосування принципу мовчазної згоди не може бути змінене або припи­нене у зв’язку із направленням дозвільним органом рішен­ня про відмову у видачі доку­мента дозвільного характеру із порушенням строків, а та­кож необхідність застосування принципу ефективності судо­вого захисту порушених прав, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог у вигляді зобов’язання суб’єкта владних повноважень прийняти відповідне рішення про надання позивачу відповід­них дозволів.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути