Призначення ревізій та перевірок під час розслідування | LexInform - Правові новини, юридична практика, коментарі
Connect with us

Lexinform™ - платформа важливої правової інформації.

Для правників усіх спеціалізацій - свіжі новини про найважливіші нормативні акти і законопроекти з погляду їх значущості, показові та прецедентні рішення судів, коментарі до цих рішень, юридичний аналіз правових позицій, зокрема – рішень Верховного Суду.

Правові новини охоплюють події в Україні, а також світові юридичні новини, які справляють вплив на нашу правову дійсність, в тому числі – на розвиток вітчизняного законодавства та правової системи в цілому.

Репортажі та фахові звіти про найцікавіші заходи в царині права дадуть можливість не лишити поза увагою жодної значної події, а календар прийдешніх науково-практичних конференцій, форумів, круглих столів, експертних нарад та інших зібрань, присвячених нагальним юридичним проблемам, - допоможе не пропустити майбутніх заходів.

Тут постійно накопичуються варіанти розв’язання складних правових питань, неординарні юридичні висновки, аналітичні матеріали з практики правозастосування, досудового розв’язання спорів, зокрема арбітражу і медіації.

Автори - досвідчені адвокати, знані фахівці з різних галузей права пропонують власне тлумачення норм права та випробувані практичні прийоми, переможні правові аргументи для судового спору.

Думка експерта

Призначення ревізій та перевірок під час розслідування

Опубліковано

on

Валерій ЖИДКОВ, детектив Національного антикорупційного бюро України

У даній статті автор акцентував увагу на невирішених проблемних питаннях призначення ревізій та перевірок під час здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях та викладає власні пропозиції щодо їх вирішення.

 

Ревізії і перевірки: законодавче регулювання

Особливе місце під час проведення досудового розслідування у кримінальних провадженнях про злочини, вчинені в сфері економіки, займає призначення та проведення ревізій і перевірок, що дозволяють здійснити вивчення та дослідження діяльності певної установи, підприємства або організації з метою перевірки правильності та законності дій їх службових осіб, а отримані висновки підтверджують чи спростовують можливі порушення вимог законодавства, та відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 99 КПК України можуть бути використані як докази.

Ревізія (інспектування) полягає в документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб, результати якої викладаються в акті (ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. №2939-XII). Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 р. № 868 утворено Державну аудиторську службу України (далі — Держаудитслужба) як центральний орган виконавчої влади, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію (далі — ДФІ) шляхом перетворення, а розпорядженням КМУ «Питання Державної аудиторської служби» від 24.06.2016 р. № 519-р на Держаудитслужбу покладено функції і повноваження ДФІ, діяльність якої припиняється.

Податковий кодекс України (далі — ПКУ) визначає види перевірок, що мають право проводити контролюючі органи (ст. 75.1 ПКУ), якими є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику та його територіальні органи (стаття 41.1 ПКУ). Крім того, ряд інших законодавчих актів надають право різним контролюючим органам повноваження на здійснення перевірок.

Щодо процесуального статусу ревізій і перевірок

Оскільки КПК України не визначає в якому саме порядку отримуються акти ревізій та перевірок (або це захід забезпечення кримінального провадження, або слідча дія), слід відзначити, що серед науковців існують різні погляди на процесуальний статус ревізій та перевірок, які проводяться під час досудового розслідування, серед яких можна виділити наступні. Проведення ревізії — це непроцесуальна дія, оскільки ревізор, виконуючи службове доручення, підпорядковується не слідчому, а керівнику організації, який призначає ревізію й керує діями ревізора (Камлик М. І. Судова бухгалтерія: підручник/ М. І. Камлик. К.: Атіка, 2000. 336 с.), (Бандурка A. M. Судебная бухгалтерия / A. M. Бандурка, A. A. Бандурка, В. А. Лукин, В. Д. Поникаров и др. — X. : ООО Издательство «Титул», 2007. 468 с.).

Ревізія — це процесуальна дія. Ряд вчинених, у тому числі Л. Г. Шапіро відмічали, що проведення ревізії в кримінальному провадженні є самостійною формою використання спеціальних знань, що у випадку призначення слідчим або прокурором втрачає адміністративний характер і перевтілюється із засобів господарського контролю в кримінально-процесуальну дію (Шапіро Л. Г Процессуальные и криминалистические аспекты использования специальных знаний при расследовании преступ лений в сфере экономической деятельности / Л. Г. Шапиро. М.: Юрлитинформ, 2007. 320 с.).

Проведення ревізії — це змішана процесуальна та адміністративна дія. Ревізія є дією адміністративно-правового характеру, а в сфері кримінального судочинства є способом збирання доказів та полягає в перевірці слідчим або прокурором за допомогою ревізора фінансово-господарської діяльності підприємства, установи або організації, що відбувається в кримінально-процесуальній формі (Бондаренко О. О. Процесуальний статус обізнаних осіб та їх правовідносини з дізнавачем і слідчим у кримінальному судочинстві України: дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.09 / О. О. Бондаренко; Національний ун-т внутр. справ. Х., 2004.260 с).

Ревізія — це слідча дія, оскільки проводиться за рішенням слідчого, а ревізор відноситься до спеціалістів, які не є самостійними в своїх діях, а підпорядковуються суб’єкту розслідування і діють у межах його повноважень (Романюк Б. В. Сучасні теоретичні та правові проблеми використання спеціальних знань у досудовому слідстві: авто-реф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.09 / Б. В. Романюк; Національна акад. внутр. справ. К., 2002. 20 с.).

На мою думку, ревізія в кримінальному провадженні є процесуальною дією, що відбувається за ініціативи слідчого або прокурора на підставі відповідного рішення слідчого судді та полягає в залученні службових осіб, уповноважених на здійснення ревізійних (інспекційних) та перевірочних дій, до вчинення таких дій з метою дослідження певних питань, що цікавлять слідство. Наведе підтверджує необхідність віднесення ревізій та перевірок або до заходів забезпечення кримінального провадження або до слідчих (розшукових) дій, у зв’язку з чим це питання підлягає нормативному врегулюванню.

Проблеми

Слід відзначити, що головною невирішеною на цей час проблемою є відсутність у КПК України прямих норм, що визначають повноваження органів досудового розслідування, прокуратури, а також суду, на призначення ревізій і перевірок під час досудового розслідування. Раніше КПК України передбачалося, що слідчий та прокурор уповноважені призначати ревізії та перевірки в порядку, визначеному законом, проте після виключення п. 4 ч. 2 ст. 40, та п. 6 ч. 2 ст. 36 КПК України на підставі Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року, який набрав чинності 15.07.2015 р., вказані зміни призвели до ускладнення виконання стороною обвинувачення вимог ст. 2 КПК України щодо забезпечення повного та неупередженого розслідування.

Однак, у подальшому з метою виконання завдань кримінального провадження, а також виходячи з аналізу норм кримінального процесуального законодавства України, слідчими та прокурорами здійснювався вихід із вказаної ситуації, виходячи із наступного. Згідно з ч. 1 ст. 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України, яке відповідно до ч. 2 ст. 1 КПК України складається з відповідних положень Конституції України, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, цього кодексу та інших законів України. Водночас, ч. 2 ст. 93 КПК України передбачено, що сторона обвинувачення здійснює збирання доказів, в тому числі і шляхом отримання від органів державної влади висновків ревізій та актів перевірок.

Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з низки обставин, зокрема, в разі надходження доручення щодо проведення ревізій, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю, і проводиться вона органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (п. 5 ч. 5 ст. 11, ч.6-8 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі — Закон).

Порядок міжвідомчої взаємодії

Порядком взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби, органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженим спільним наказом від 19.10.2006 р. № 346/1025/685/53 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.10.2006 р. за № 1166/13040 (далі — Порядок) позапланова виїзна ревізія на об’єкті контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться в разі надання ним постанови про призначення ревізії, а якщо справу порушено за фактом, що стосується діяльності підконтрольної установи, до постанови додається дозвіл суду на проведення ревізії (підпункт 2 п. 2.4 Порядку). Документальна позапланова перевірка здійснюється, якщо отримано судове рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки (підпункт 78.1.11 п. 78.1 ст. 78 ПКУ).

Детективам Національного бюро додаткове право на ініціювання питання про проведення ревізій та перевірок надає п. 2 ч. 2 ст. 19-2 Закону «Про Націо нальне антикорупційне бюро України», відповідно до якого орган державного фінансового контролю, а також інші державні органи, що здійснюють державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами законодавства України, з метою запобігання та протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності Національного антикорупційного бюро, зобов’язані за зверненням НАБУ проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України фізичними та юридичними особами.

Отже, вищенаведені нормативні акти надавали правові підстави слідчим та прокурорам ініціювати питання про призначення ревізій та перевірок у рамках кримінальних проваджень. З урахуванням вищевказаного та встановлених під час досудового розслідування обставин ними обґрунтовувалися відповідні клопотання до слідчих суддів про надання дозволу на проведення позапланових ревізій та позапланових перевірок (призначення позапланових ревізій та позапланових перевірок). При цьому забезпечувався належний судовий контроль за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні, оскільки такі клопотання слідчих та детективів погоджувалися з прокурором у кримінальному провадженні процесуальним керівником та в подальшому розглядалися слідчим суддею, саме який і приймав остаточне рішення про це.

Враховуючи, що відповідно до ч. 6 ст. 9 Кримінального процесуального кодексу України, у випадках, коли положення цього кодексу не регулюють або неоднозначно регулюють питання кримінального провадження, застосовуються загальні засади кримінального провадження, визначені ч. 1 ст. 7 цього кодексу, на мій погляд, вищеозначений порядок отримання дозволу від слідчого судді на проведення ревізій та перевірок за змістом та формою в цілому відповідав загальним засадам кримінального провадження, визначеним ст. 7 КПК України. Таким чином, з аналізу вищевказаних правових норм та сталої слідчо-суддівської практики можна стверджувати про наявність у законодавчих актах підстав для звернення слідчими та прокурорами до слідчих суддів з відповідними клопотаннями.

Право на оскорження процесуальних рішень

Слід відзначити, що окремим недоліком при цьому була відсутність, передбаченого КПК України, порядку забезпечення права на оскарження процесуальних рішень про призначення ревізій та перевірок зацікавленими особами. Відтак, у зв’язку з відсутністю у КПК України прямої норми, яка б передбачала порядок призначення та проведення ревізій і перевірок в рамках кримінального провадження, деякі слідчі судді з вказаних підстав відмовляли в задоволенні таких клопотань, що свідчить про неоднакове тлумачення та застосування ними вищевказаних законодавчих актів.

Однак подальші судові рішення Верховного Суду з цього питання, зокрема, ухвала колегії суддів першої судової палати Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду від 6 березня 2018 року (справа № 243/6674/17-к, провадження № 51-499км17) за результатами розгляду касаційної скарги на ухвалу апеляційного суду, якою відмовлено у відкритті апеляційного провадження на ухвалу слідчого судді, котрою надано дозвіл на проведення комплексної позапланової перевірки щодо законності та цільового використання земельної ділянки з боку посадових осіб ТОВ «Синтоп», фактично вказує на відсутність повноважень у прокурора і слідчого призначати ревізії і перевірки, а слідчі судді вирішують лише ті питання, що віднесені до їх повноважень КПК України (ч. 3 ст. 26 КПК), до яких не відносяться питання призначення ревізій та перевірок.

Аналізуючи норми КПК України Верховний суд вказав, що «Закони та інші нормативно-правові акти України, положення яких стосуються кримінального провадження, повинні відповідати цьому Кодексу. При здійсненні кримінального провадження не може застосовуватися закон, який суперечить цьому Кодексу.

Таким чином, корпус норм КПК свідчить про те, що законодавець визначив повноваження кожного суб’єкта кримінального процесу лише цим Кодексом і виключив будь-яку можливість виводити наявність таких повноважень із положень «інших законів».

Крім того, Верховний Суд відзначив, що «Частина друга статті 93 КПК передбачає, серед іншого, що збирання доказів можливе за допомогою витребування та отримання висновків ревізій та актів перевірок, а частина друга статті 89 визначає як джерело доказів, серед іншого, акти перевірок. Ці положення процесуального закону також не дають повноважень слідчому судді надавати дозвіл на призначення перевірки. Використання виразу «витребування та отримання» передбачає повноваження використовувати в якості доказів висновки ревізій і актів перевірок (як і будь-які інші документи), що існують незалежно від кримінального розслідування. Процесуальний закон чітко відрізняє документи, створені в межах кримінального провадження, від документів, походження яких не залежить від кримінального провадження, і підпорядковує ці два типи документів різному правовому режиму. Тому помилково виводити з повноваження «витребувати» повноваження «призначити» перевірку.

Правова позиція ВС — проблеми для слідчих і прокурорів

У подальшому постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року в цій же справі № 243/6674/17-к (провадження № 13-16cво18) визначено, що «Зважаючи на важливість для суб’єктів, щодо діяльності яких слідчі судді надають дозволи на проведення позапланових перевірок, прав, установлених статтею 8 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, та враховуючи відсутність надійних процесуальних механізмів захисту прав під час підготовчого провадження, Велика Палата вважає практичним та ефективним право на апеляційний перегляд таких ухвал у стадії досудового розслідування».

Наведена правова позиція Верховного Суду фактично змінює слідчо-суддівську практику в питанні призначення позапланових ревізій і перевірок під час досудового розслідування, по суті констатуючи, що слідчі, прокурори та слідчі судді не уповноважені вирішувати такі питання. Таким чином, можна стверджувати, що в кримінальному судочинстві склалося досить серйозне невирішене проблемне питання, у зв’язку з чим суттєво ускладнюється виконання слідчими та прокурорами обов’язку забезпечення всебічного, повного й неупередженого дослідження обставин кримінального провадження та забезпечення прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень у кримінальних провадженнях про злочини у сфері економіки, що не відповідає вимозі ч. 2 ст. 9 КПК України.

З урахуванням означеного, а також необхідності виконання завдань кримінального провадження, визначених ст. 2 КПК України, доцільним є передбачення у КПК України повноважень слідчих та прокурорів ініціювати питання про призначення ревізій і перевірок, а слідчих суддів призначати ревізії та перевірки.

Висновки

Враховуючи велике значення, яке відіграють ревізії і перевірки для дослідження фактів та обставин, що мають значення для кримінального провадження й підлягають доказуванню у кримінальних правопорушеннях у сфері економіки, а висновки та акти яких у розумінні ст. 99 КПК України мають доказове значення й відносяться до таких джерел доказів, як документи, на мій погляд, необхідним є віднесення їх або до заходів забезпечення кримінального провадження, або до слідчих (розшукових) дій, а також надання повноважень слідчим та прокурорам звертатися з клопотаннями про надання дозволу на проведення ревізій і перевірок (призначення ревізій і перевірок), а слідчим суддям надавати дозвіл на проведення ревізій і перевірок (призначати ревізії і перевірки) за клопотанням слідчих та прокурорів, шляхом внесення відповідних змін до КПК України.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Провальні реформи Сучасний стан правоохоронної діяльності щодо боротьби зі злочинністю та корупцією в Україні (окремий аналіз по кожному відомству)

Опубліковано

on

Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора України (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), кандидат юридичних наук, адвокат, заслужений юрист України

На сьогодні однією з найгостріших проблем правоохоронної діяльності є стрімке погіршення криміногенної ситуації в Україні, розгул і безкарність криміналітету, і, як результат, — беззахисність громадян, порушення їх права на захист від злочинних посягань. Тому й не дивно, що наша країна стрімко скочується до рівня найбільш криміногенних держав світу, про що свідчить і відповідна статистика: згідно з міжнародним рейтингом найбезпечніших для життя країн за 2016 і 2017 роки Україна посідала, відповідно, 154 і 156 місце зі 163-х позицій, знаходячись між Центр альною Африканською Республікою і Суданом. Згідно з іншим рейтингом — надійності поліцейських служб — Україна у 2017—2018 рр. знаходилася на 101 місці зі 137 держав. Нас обігнали за цим показником навіть такі країни, як Замбія, Ямайка, Уганда та Малави!

 

Ситуація в правоохоронній сфері: загальний аналіз

Аналізуючи протягом останніх 4-х років всі зміни, які вносилися до законодавства України щодо боротьби зі злочинністю та корупцією, я давно дійшов до зовсім невтішного висновку про те, що як такої «реформи» в цій сфері не відбулося. Навпаки, без попереднього прогнозування й аналізу, без широкого обговорення в суспільстві, без залучення найкращих саме вітчизняних авторитетних науковців і практиків нав’язані нам ззовні так звані «реформи», в першу чергу під виглядом приведення українських правоохоронних органів до «європейських стандартів», як така правоохоронна система України на сьогодні повністю зруйнована, а самі ці органи (як старі, так і нові) перетворилися на, вибачте, безпорадні структури, які існують самі по собі, а в частині виконання покладених функцій держави по захисту конституційних прав і свобод громадян, забезпеченню принципу верховенства права та інших засад кримінального провадження — панує відвертий безлад.

Тому в мене і виникає питання, а чи не про Україну говорив свого часу визнаний у світі реформатор — прем’єр-міністр Сінгапуру Лі Куан Ю: «Найбільше нам потрібні стабільність, визначеність і безпека, бо демократія не працює в умовах хаосу. Закони не діють, коли немає порядку!». А хіба могли позитивно вплинути на стан боротьби зі злочинністю і корупцією така недолуга «реформаторська» діяльність наших законодавців на чолі із Президентом України, коли прийнятим Законом «Про національну поліцію» вони спочатку на цілий рік позбавили нову поліцію права здійснювати оперативно-розшукову діяльність; теж саме «забули» передбачити і в Законі «Про Державне бюро розслідувань» та вже більше року всіляко ухиляються вносити до нього необхідні зміни; коли після прийняття в червні 2016 року змін до Основного Закону, у зв’язку з проведенням так званої «судової реформи», суттєво змінили функції органів прокуратури, але протягом наступних понад двох років так і не привели у відповідність до них ні норми Закону «Про прокуратуру», ні КПК України; коли після прийняття 1 січня 2017 р. закону, яким було виключено цілий розділ Податкового кодексу України, що визначав правові засади існування податкової поліції, зробили поза законом діяльність цього правоохоронного органу, який продовжує і до сьогодні здійснювати як оперативно-розшукову діяльність, так і досудове розслідування; коли протягом п’яти років передбачених законом, так і не запустили в дію те ж Державне бюро розслідувань, у результаті чого, слідчі прокуратури з 20 листопада 2017 року втратили свої повноваження в сфері проведення досудового розслідування підслідних йому злочинів, і, як результат, більше року в цій сфері панував повний хаос; коли після початку діяльності того ж ДБР у листопаді 2018 року не було своєчасно внесено необхідних змін до КПК про можливість продовжувати і надалі застосовувати процедуру спеціального розслідування та заочного засудження до підозрюваних осіб, які переховуються від органів слідства та суду на окупованих територіях тощо. А про прийняття «поправок Лозового» взагалі мовчу.

Про яке «реформування» правоохоронних органів можна говорити, якщо в результаті такої хаотичної законодавчої діяльності суттєво послаблено як кількість, так, і особливо, якість кадрового стану органів прокуратури і Нацполіції — в результаті непродуманого звільнення працівників (у першу чергу — досвідчених) через так звану «люстрацію» та під виглядом «очищення» від «старих» кадрів, які, начебто, всі, без винятку, скомпроментовані й корумповані, через невмотивовані «атестації» та «переатестації», а тим більше через так звані «конкурси», де такі рішення, в переважній більшості, приймали некомпетентні, випадкові люди, чого, до речі, немає в жодній країні Європи. А як результат — напрацьований досвід розкриття й розслідування злочинів поспішно відкинуті і позабуті, нинішня організація роботи кожного із відомств, особливо ГПУ, де майже всі керівники центрального апарату (та й на регіональному рівнім також) не мають необхідного досвіду роботи на адміністративних посадах в органах прокуратури, ніколи не працювали слідчими і не знають взагалі, що таке прокурорський нагляд, а тим більше — у формі процесуального керівництва, знаходиться на край низькому рівні.

Не в останню чергу негативно позначилася на якості й ефективності боротьби зі злочинністю і корупцією поспішна ліквідація підрозділів прокурорів-криміналістів та спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю (УБОЗи), державної автомобільної інспекції (ДАІ) і патрульно-постової служби, а тим паче — виведення з підпорядкування начальників територіальних органів Нацполіції підрозділів по боротьбі з економічною злочинністю, з нелегальним обігом наркотиків та торгівлі людьми, а також тієї ж новоствореної, як правило, недосвідченої «патрульної поліції», і підпорядкування їх безпосередньо центральному апарату Національної поліції України, який розташований у Києві, тощо.

Провальна реформа прокуратури

Одразу скажу, замість зміцнення в цілому правоохоронної системи в Україні, укомплектування її виключно високопрофесійними й патріотично налаштованими кадрами, з достойною заробітною платою та належним матеріально-технічним забезпеченням, високим рівнем соціального захисту як під час виконання службових повноважень, так і, тим більше, після виходу їх на заслужений відпочинок, як це дійсно має місце в Європі, проти правоохоронців нашої держави після Революції Гідності була розв’язана справжня компанія по дискредитації всіх без виключення, без будь-якого дотримання принципів верховенства права і, зокрема, такої його найбільш важливої складової, як презумпція невинуватості та забезпечення доведеності вини.

Але найбільше дісталося органам прокуратури, проти яких, починаючи вже десь із вересня— жовтня 2014 року, в суспільстві було розгорнуто справжню інформаційну «війну», пов’язану, в основному, із необґрунтованим звинуваченням всіх (без винятку) прокурорів і слідчих прокуратури в корупції, без наведення будь-яких доказів, під час реалізації якої й було витягнуто, так би мовити, «із забуття» недосконалий, безграмотний, розроблений ще за часів В. Януковича проект Закону «Про прокуратуру», в якому були маса норм, що не відповідали принципу правової визначеності, протирічили Основному Закону нашої країни, і в прискореному порядку, без будь-якого обговорення в суспільстві, без залучення незалежних фахових й авторитетних експертів, проголосований так званим «демократичним складом» Верховної Ради України вже в жовтні 2014 року й нашвидкоруч підписаний, на жаль, гарантом Конституції без будь-яких зауважень.

Зупинюся на його головних (хоча б кількох) недоліках. Я вже писав неодноразово, що на початку реформування прокуратури, розпочинаючи з 1995 року, Парламентська асамблея Ради Європи дійсно неодноразово рекомендувала Україні прийняти новий закон про прокуратуру, в якому пропонувала переглянути (а не скасувати, як це зробили наші законодавці в 2014 році) повноваження поза межами кримінального судочинства. Насправді ж вимога ЄС була лише одна — позбавити прокурорів функції так званого «загального нагляду», який і був справедливо ліквідований із прийняттям Конституції України ще в далекому 1996 році.

Однак, наша так звана «демократична» Верховна Рада при прийнятті нового Закону «Про прокуратуру» в порушення вимог Конституції України вже не передбачила навіть на перехідний період повноважень прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів, що було величезного помилкою чи навіть шкодою. Пояснюю чому, бо паралельно з цим, вже перший, начебто, «демократичний» уряд А. Яценюка після Революції Гідності замість розробки нових законів, що регулюють діяльність державних органів із контролю за додержанням законів, фактично зруйнував навіть існуючу до того часу, нехай і не зовсім досконалу, систему органів такого контролю — частину їх взагалі ліквідували, частину реорганізували або об’єднали, чим суттєво скоротили їх кількість, а далі значно обмежили їх фінансування, в зв’язку з чим, більшість працівників контролюючих органів були скорочені або відправлені у вимушені відпустки без оплати.

Тобто знищивши нагляд прокуратури за додержанням і застосуванням законів, який ще залишився в Перехідних положеннях Основного Закону, і звівши нанівець будь-який державний контроль за додержанням законодавства, нинішня влада навмисно створила ситуацію, щоб на власний розсуд та безконтрольно розпоряджатися фінансовими ресурсами і державним майном, що, звичайно, створило необхідні передумови для розкрадань і розтрати, а також зростання корупції, особливо у вищих ешелонах влади. Окрім того, при прийнятті нового Закону «Про прокуратуру» наші законодавці разом із гарантом Конституції відверто і свідомо порушили вимоги Основного Закону, незаконно по збавивши органи прокуратури і п’ятої, діючої на той час, конституційної функції — нагляду за додержанням прав і свобод громадян та додержанням вимог законів з цих питань органами державної влади і місцевого самоврядування, їх службовими і посадовими особами, тобто саме правозахисної функції, про що у вимогах ПАРЕ мова не йшла, в результаті чого органи влади — від сільської ради до КМУ — залишилися безконтрольними, а громадяни України — беззахисними.

Скажу більше: наші законодавці при цьому свідомо проігнорували й історичні передумови створення прокуратури в Україні в порівнянні із прокуратурами більшості європейських держав, різних за своїми функціями і, відповідно, структурою. Тим більше, що в 2004 році на засіданні заступників міністрів Ради Європи було підтримано існування різних моделей прокуратур в окремих країнах, які обумовлені їх правовими традиціями та організацією систем кримінальної юстиції.

До речі, вивчаючи різні правові системи, можу однозначно констатувати, що в Європі немає єдиного стандарту щодо статусу прокуратури в системі гілок влади. Міжнародний досвід у забезпеченні верховенства права, зміцненні законності, захисті прав і свобод громадян, законних інтересів держави і суспільства засвідчує, що серед основних засобів досягнення вказаної мети є (і має «право на життя») діяльність прокуратури й поза межами кримінального права. Зокрема, і Рекомендацією СМ/Rec (2012) 11 Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції передбачено, що в тих державах, де національна правова система надає прокурорам певні обов’язки і повноваження поза системою кримінальної юстиції, їхня місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини та основоположні свободи й забезпечувати, тим самим, верховенство права.

І це при тому, що потреба в нагляді прокурорів за додержанням і застосуванням законів в Україні на сьогодні не лише не відпала, а навпаки — ще більше зросла. Політична, економічна, соціальна та особливо критична криміногенна ситуація (я вже мовчу про те, що наша держава фактично перебуває в стані війни) свідчили про зворотнє: прокуратура повинна була залишатися зі своїми попередніми конституційними функціями до створення справді правової держави з високою політичною та правовою культурою народу, надійною державною та судовою владами, з високим рівнем додержання прав і свобод людини, чого на сьогоднішній день немає і навряд чи скоро буде, які б декларації і наміри ми не закріплювали в Конституції. Тим більше, що така потреба є надзвичайно актуальною в нинішніх умовах впровадження так званої реформи «децентралізації», в результаті чого існує реальна загроза втрати суб’єктності нашої держави, коли заполітизовані, в першу чергу представницькі органи на місцях (південно-східні регіони, які тяготіють до РФ, західні, на які давно зазіхають наші сусіди — Румунія, Угорщина та Польща) можуть тепер безконтрольно й безкарно приймати антиконституційні і незаконні, в тому числі й сепаратисткі, рішення.

Зміни законодавства

Але на цьому наші законодавці на чолі із нинішнім Президентом не зупинилися з метою фактичного знищення органів прокуратури, бо в червні 2016 року внесли зміни до Конституції України у зв’язку з прийняттям так званої «судової реформи», якими прокуратуру також було позбавлено конституційної функції нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність і досудове слідство, зокрема, й дотримання ними вимог галузевих законів, залишивши за прокурором, згідно вимог ст. 25, лише права й виконання обов’язків, передбачених Законом «Про оперативно-розшукову діяльність» та Кримінальним процесуальним кодексом України, в результаті чого правоохоронні органи, які повинні боротися зі злочинністю, залишилися безконтрольними та безнаглядними, а прокурор, таким чином, був позбавлений можливості в межах правового поля реагувати як на порушення ними законів та прав і свобод громадян, так і на їх бездіяльність.

Більше того, варто сказати, що після прийняття неконституційного Закону «Про прокуратуру» прокурори також були позбавлені прав і повноважень проводити у всіх органах досудового розслідування та оперативних підрозділах перевірки на предмет дотримання ними законів по боротьбі зі злочинніс тю і навіть додержання вимог КПК на досудовому розслідуванні, а тим більше — вносити за результатами таких перевірок їх керівникам документи прокурорського реагування, причому без різниці, як їх можна назвати: чи це письмові вимоги, чи приписи, чи подання з вимогами усунення виявлених порушень законів та притягнення винних правоохоронців, в тому числі і їх керівників, до відповідальност і, а тим більше — порушувати дисциплінарні провадження.

У зв’язку з тим, що до цих пір законодавцями, як я вже говорив, не приведено у відповідність до нових норм Конституції України діюче законодавство в частині функцій і повноважень органів прокуратури, прокурори у відповідності до чинних норм КПК України, начебто, продовжують здійснювати «нагляд за додержанням законів на досудовому розслідуванні». Але насправді згідно ст. 36 КПК України такий «обрізаний», вибачте, нагляд «у вигляді процесуального керівництва» покладений лише на прокурорів—процесуальних керівників, які, як правило, найменш досвідчені, особливо такими вони стали після проведення так званих «реформаторських змін», завдяки яким у 2015—2016 роках у місцеві прокуратури, після так званих «конкурсів», були призначені, без будь-якої спеціальної підготовки в Академії прокуратури, «інші фахівці в галузі права», які навіть уяви не мали, що таке прокурорський нагляд, а тим більше, у вигляді процесуального керівництва.

У той же час вищестоящі прокурори, які в своїй більшості повинні бути (і в значній своїй частині) є більш досвідченими в професійному плані, нинішнім законодавством фактично позбавлені повноважень зі здійснення нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування (за винятком зміни підслідності кримінального провадження в разі неефективного розслідування, і то за виключенням тих справ, які підслідні НАБУ, та скасування незаконних і необґрунтованих постанов слідчого і прокурора).

Більше того, відсутність у того ж процесуального керівника, а тим більше у вищестоящого прокурора, повноважень вносити документи реагування на виявлені ними порушення законів та ініціювати притягнення винних службових і посадових осіб органів досудового розслідування та оперативних підрозділів до дисциплінарної відповідальності і призвело до того, що виявлені ними порушення прав і свобод громадян нікому сьогодні зупинити чи, тим більше, відновити! Тому навіть передбачена Конституцією України в нинішньому її вигляді функція прокуратури по нагляду (дослівно) «за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями органів правопорядку» (і це при тому, що вона до цих пір не стала частиною ні в КПК, ні в законі про прокуратуру) настільки не конкретна і чітко не визначена, що прокурори перетворилися фактично на простих статистів і не впливають сьогодні ні на організацію досудового розслідування, ні на додержання прав і свобод учасників процесу та інших осіб.

Ще шкідливішими й такими, що допомогли «розвалити» прокуратуру із середини, були зміни, внесені нинішнього ВРУ разом із Президентом у 2016 році до Закону «Про прокуратуру» з метою допомогти керівнику найбільшої провладної фракції в парламенті Ю. Луценку зайняти посаду Генпрокурора, тобто особі не те, що без необхідного досвіду роботи в органах прокуратури, що взагалі є неприпустимим, а навіть без вищої юридичної освіти. Але ще більш негативним у таких змінах було те, що ними була надана можливість призначати одразу в регіональні прокуратури та, тим більше, в центральний апарат ГПУ осіб без будь-якого досвіду роботи в органах прокуратури (що було раніше категорично заборонено), а лише за наявності вищої юридичної освіти і «стажу роботи в галузі права», які не мали жодного уявлення про діяльність цього органу, до специфіки здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів на досудовому розслідуванні, а тим паче у формі процесуального керівництва, чого не практикується в жодній країні Європи та, мабуть, і світу.

І при цьому законодавцями і Президентом не було враховано, що по закону Генпрокурор не є політичною фігурою, а, в першу чергу, — процесуальною особою, бо зобов’язаний особисто виконувати конкретні прямі процесуальні обов’язки, передбачені КПК України. Нагадаю, що лише Генеральний прокурор має право направляти до Верховної Ради подання про дачу згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, на його затримання і взяття під варту; особисто доповідати на засіданнях регламентного комітету ВРУ про наявність достатніх доказів вини конкретних народних депутатів та підстав для надання такої згоди, скеровувати до Вищої ради правосуддя подання про дачу згоди на затримання і взяття під варту суддів, а до ВККСУ — подання про відсторонення таких суддів від займаних посад, що беззаперечно передбачає наявність у нього необхідних знань і досвіду у володінні нормами Конституції та законів України, а особливо КПК, навичок у зборі, перевірці й оцінці доказів винуватості осіб тощо. Я вже мовчу, чи здатний такий Генпрокурор без професійної прокурорської підготовки реалізувати свої повноваження при визначенні підстав для зміни підслідності того чи іншого кримінального провадження, прийняття законного й обґрунтованого рішення про скасування саме незаконних постанов слідчих і прокурорів і так далі? Й сьогодні все суспільство бачить, у що перетворив органи прокуратури нинішній Генеральний прокурор — політик, і до якого стану привела така законодавча практика як прокуратуру, так і саму діяльність держави по боротьбі зі злочинністю та корупцією, а також, як це негативно вплинуло на стан дотримання прав і свобод громадян.

Водночас прийняттям нового Закону «Про прокуратуру» прокурори були суттєво обмежені і в частині здійснення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, бо тепер про таку функцію мова йде лише в межах реалізації нагляду (і то суттєво обмеженого і ще не приведеного у відповіднос ті до внесених змін до Конституції) за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. І це при тому, що в попередньому законі була окрема норма, у відповідності до якої Генеральний прокурор та підпорядковані йому прокурори, саме з метою підвищення ефективності проти дії злочинності та корупції, координували діяльність правоохоронних органів із цих питань. Більше того, діючим на той час наказом Генпрокурора України два профільних головних управління ГПУ, за участі, в разі необхідності, інших підрозділів центрального апарату, прокуратур обласного рівня та із залученням інших правоохоронних органів, а також органів державного нагляду (контролю), не рідше одного разу на півріччя зобов’язані були організовувати комплексне вивчення ефективності протидії злочинності та корупції в регіонах, де виявлялися негативні тенденції цієї діяльності, скликати (не рідше одного разу на рік) координаційні наради, на яких обговорювати стан злочинності та протидії їй, з’ясовувати причини виявлених недоліків, розробляти заходи по їх усуненню. Про яку організацію боротьби зі злочинністю і корупцією в нашій державі можна вести мову, якщо після звільнення з посади в. о. Генерального прокурора України О. Махніцького за ці роки в Україні на центральному рівні не було проведено жодної такої координаційної наради!

Окрім цього, цілком невиправданим та таким, що порушило конституційні права громадян, кроком нинішньої влади була ліквідація двох третин районних, міських і міжрайонних прокуратур, при тому, що територіальні органи влади, підрозділи поліції та суди продовжували там функціонувати, а замість них — створення абсолютно недієвих та незграбних так званих «місцевих прокуратур» — в середньому на 3—8 районів і міст, що значно ускладнило реалізацію покладених на таких прокурорів завдань.

Органи прокурорського самоврядування

До того ж, під різними приводами і мотивами, в основному — надуманими, до Закону «Про прокуратуру» було включено таку новелу, як «органи прокурорського самоврядування». В мене особисто викликає повне несприйняття створення такого органу, як «Рада прокурорів України» і, тим більше, наділення її надвеликими повноваженнями, які породжують дуалізм, фактично підривають конституційні основи діяльності органів прокуратури та розбалансовують діяльність різних рівнів органів прокуратури, а тому є відверто руйнівними для прокуратури в цілому. Поясню чому. Так, наділення саме Ради прокурорів України, до складу якої з 13 осіб входять 11 (підкреслюю) рядових працівників прокуратур усіх рівнів (причому 5 — саме від найнижчої ланки — місцевих прокуратур), такими особливими повноваженнями, як підбір і внесення обов’язкових для виконання рекомендацій про призначення конкретних прокурорів саме на адміністративні посади, починаючи від керівників місцевих прокуратур, до (ви лише вдумайтесь) заступників Генерального прокурора України, прокурорів регіонів (областей) та їх заступників, розгляд звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, є абсолютно непродуманим (або, навпаки, продуманим, аби зруйнувати прокуратури) й викликає лише подив та здивування в практикуючих юристів із досвідом та, знову ж таки, я стверджую, не відповідає європейській практиці. Особисто для мене є незрозумілим, завдяки яким якостям чи досвіду або відповідним знанням специфіки роботи перерахованих вище керівників органів прокуратури України рядові прокурори — члени вказаної вище ради (як правило, з невеликим стажем роботи та відсутністю навіть життєвого досвіду), зможуть визначити придатність того або іншого кандидата на посаду того ж заступника Генерального прокурора України чи прокурора регіону (області), або, тим більше, оцінити стан і якість виконання ними покладених на них службових обов’язків на тій чи іншій адміністративній посаді?

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Земля громадам — назавжди. І це повинні зрозуміти земельні та інші чиновники

Опубліковано

on

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

В Україні з 2015 р. проводиться реформа щодо децентралізації влади, в тому числі і в сфері земельних відносин. У рамках цієї реформи територіальні громади сіл, селищ та міст, земельна територія яких була обмежена територіями відповідних населених пунктів, об’єднуються в сільські, селищні та міські територіальні громади, територія яких охоплює як землі населених пунктів, так і землі навколо них.

 

Реформа й ОТГ

Нові громади дістали вже загальновизнану назву об’єднаних територіальних громад, або скорочено — ОТГ. Однак, основна новація реформи щодо децентралізації влади полягає не лише в появі нових територіальних громад замість старих, а й у наданні ОТГ нових, більших за обсягом повноважень. Ці повноваження випливають з трьох принципових засад правового статусу об’єднаних територіальних громад та їх органів самоврядування, які включають: а) принцип повноти місцевого самоврядування, згідно з яким повноваження ради ОТГ поширюються на всю земельну територію громади, незалежно від форми власності на землю; б) принцип субсидіарності, згідно з яким ОТГ та її органи самоврядування мають бути наділені повноваженнями вирішення всіх питань місцевого життя, крім тих, які вони не можуть виконати, і вирішення яких покладається на органи державної влади; в) принцип спроможності, який передбачає, що ОТГ мають бути наділені таким обсягом фінансових, матеріальних, а також земельних та інших природних ресурсів, який забезпечує їх економічну незалежність та самостійність.

Отже, керуючись вищезазначеними принципами, об’єднані територіальні громади одразу ж після їх створення намагаються в першу чергу з’ясувати, якими ж земельними ресурсами вони володіють на своїй території та як краще ними розпорядитися в інтересах громади? З цією метою ради ОТГ створюють робочі групи для вирішення нагальних питань діяльності громад, затверджуючи їх склад своїми рішеннями. До таких робочих груп вони включають представників районних і навіть обласних державних адміністрацій, територіальних органів Держгеокадастру, представників підрозділу облдержадміністрацій у сфері охорони культурної спадщини, територіальних органів лісового та водного господарств, структурного підрозділу ОДА з охорони довкілля, структурного підрозділу РДА у сфері містобудування та архітектури і структурного підрозділу ОДА з питань містобудування та архітектури, а також представників державних і недержавних установ та організацій, що опікуються інфраструктурними об’єктами на території ОТГ, і представників найбільших землекористувачів на території громади. Адже представники вищезазначених органів влади володіють інформацією, яка критично важлива для з’ясування стану земель в межах території ОТГ та розробки планів щодо їх використання.

Проблеми співпраці з обласними чиновниками

Із часом громади «розберуться» у всіх хитросплетіннях стану земель у межах своїх територій і не будуть залежними від вищезазначених органів влади, просячи їх надати відповідну інформацію про землю. Однак певний час вони ще потребуватимуть інформаційної та консультаційної допомоги цих органів.

У багатьох випадках представники органів влади, які включені до складу зазначених робочих груп, із розумінням ставляться до участі в їх роботі. Водночас має місце й прикре нерозуміння деякими очільниками органів виконавчої влади, зокрема, посадовцями державних територіальних органів земельних ресурсів. Так, наприклад, у відповідь на пропозицію Чумаківської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області делегувати свого представника до складу робочої групи громади із земельних питань Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області відповіло, що «у зв’язку з великим завантаженням спеціалістів та недостатнім кадровим забезпеченням Головне управління… не вбачає за можливе надати представника для включення до складу робочої групи».

Аналогічну відповідь отримала і Веселівська селищна територіальна громада від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області. Зокрема, останнє на пропозицію громади надати свого представника до складу робочої групи його не призначило, зазначивши в своєму листі, що «Головне управління готове співпрацювати з органами місцевого самоврядування, але виключно в рамках правового поля». По суті, посадовці управління в своєму листі натякнули на те, що в їх розумінні створення об’єднаними територіальними громадами вищезазначених робочих груп є вигадкою самих громад і не передбачене чинним законодавством України. Таким чином, територіальні органи земельних ресурсів не виявляють бажання делегувати своїх представників до складу створюваних об’єднаними територіальними громадами робочих груп, обґрунтовуючи відмову двома основними причинами — перевантаженням посадових осіб та неправомірністю вимог ОТГ щодо делегування представників органів земельних ресурсів до складу зазначених робочих груп.

На наш погляд, такі відмови є необґрунтованими, оскільки суперечать вимогам чинного законодавства України. Так, згідно зі ст. 144 Конституції, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. А статтею 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі самоврядні повноваження, як:

  1. підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;
  2. забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
  3. забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби в місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо.

Як зазначалося вище, перед робочими групами об’єднаних територіальних громад якраз і ставляться питання підготовки програм розвитку земельних територій таких громад як складової частини їх програм соціально-економічного та культурного розвитку, збалансованого використання земельних та інших природних ресурсів ОТГ.

Отже, виходячи з аналізу наведених правових норм, рішення рад ОТГ щодо створення робочих груп базуються на нормах Конституції України та профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Більше того, в ч. 2 ст. 144 Конституції України передбачений лише один випадок, коли рішення органів місцевого самоврядування можуть не виконуватися. Таке невиконання допускається ув разі, коли рішення органу місцевого самоврядування, по-перше, не відповідає Конституції чи законам України та, по-друге, його дія зупинена у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відтак, це є єдиною підставою для відмови органів державної виконавчої влади у виконанні рішень органів місцевого самоврядування. І поки такі рішення не зупинені та не скасовані за рішенням суду, вони є обов’язковими для виконання на території відповідної ОТГ всіма органами виконавчої влади, в тому числі й територіальними органами Держгеокадастру. Тому уявляється такою, що не базується на нормах чинного законодавства України, позиція Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, яке в своєму листі цитує норму Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, де сказано, що Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією України, іншими нормативно-правовими актами та актами органів місцевого самоврядування (!), і водночас відмовляється виконувати рішення ради ОТГ про створення робочої групи та делегування до її складу свого представника.

А щодо відмови в делегуванні органами земельних ресурсів свого представника до складу робочої групи ОТГ з тієї причини, що всі посадові особи цих органів перевантажені, то маємо зазначити, що жоден закон чи підзаконний правовий акт України не містить положення, яке б звільняло керівника органу влади від виконання покладених на такий орган завдань і функцій з тієї причини, що всі його працівники перевантажені роботою. Якщо таке перевантаження дійсно має місце, то скаргу на перевантаженість керівник органу влади, не виносячи, як кажуть сміття з хати, може надсилати виключно до вищестоящого органу влади з тим, що останній вжив заходів щодо відкриття додаткових вакансій чи, можливо, призначення іншого керівника «перевантаженого» органу влади.

Замість висновку

Варто також наголосити, що суть реформи щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин полягає в перерозподілі владних повноважень із передачею їх від органів державної влади до органів місцевого самоврядування базового рівня, якими є ради об’єднаних територіальних громад. За такого перерозподілу об’єднана територіальна громада та її рада стають справжніми господарями на своїй землі, оскільки набувають широкий спектр повноважень з врегулювання земельних відносин на своїй території без погодження з органами державної влади. Адже на території ОТГ повноваження їх рад у вирішенні місцевих земельних питань мають пріоритет над конкуруючими повноваженнями інших органів влади.

Отже, господарем на земельній території, де виникають і вирішуються переважна більшість земельних питань значення громади, є ОТГ та їх органи самоврядування, а не державні органи земельних ресурсів. Мабуть, саме до цього результату реформи не можуть звикнути керівники територіальних органів земельних ресурсів, ігноруючи рішення ОТГ щодо вирішення місцевих земельних питань на своїх територіях. Але даремно. Реформа щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин передбачає передачу більшості земель державної власності їх новому господарю — об’єднаній територіальній громаді — назавжди. А органи державної влади,в тому числі й органи земельних ресурсів, діючи на території громади, зобов’язані прислухатися до господаря території ОТГ, виконуючи прийняті ним рішення з земельних питань відповідно до норм чинного законодавства України.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Ремонт української бюрократії Куди рухається реформа державного управління

Опубліковано

on

Іван ХІЛОБОК, керівник групи реформування державного управління Офісу реформ КМУ

Ключова ідея реформи держуправління — це побудова сучасної, цифрової та сервісно-орієнтованої держави. На практиці це означає розбудову сильних державних інституцій, підготовку якісних урядових рішень, формування професійної державної служби, запровадження електронного урядування та надання зручних послуг громадянам.

 

Реалізація багатьох реформ, які потрібні для економічного розвитку, залучення інвестицій та створення робочих місць по всій країні, залежить від спроможності державного апарату розробляти та впроваджувати ефективну політику («policy»), мінімізуючи адміністративне навантаження на підприємців. Сучасне державне управління також є ключовим елементом у побудові довіри громадян до держави, в тому числі завдяки наданню якісних та доступних публічних послуг на рівні не гірше приватного сектору. Спроможна бюрократія — необхідний, хоч і не достатній фундамент для реалізації всіх важливих для українців реформ, запорука успішності та конкурентоздатності будь-якої держави.

Реформа держуправління розпочалася в 2016 році із запровадження нового Закону «Про державну службу» та прийняття комплексної стратегії на 5 років, які були позитивно оцінені європейськими експертами та посадовцями, внаслідок чого Україна вже отримала десятки мільйонів євро фінансової допомоги.

Підзвітне державне управління — це важлива передумова євроінтеграційного курсу України, без якої неможливо побудувати сильну демократичну державу. Європейський Союз продовжує підтримувати реформу держуправління, надаючи значну експертну, технічну та фінансову допомогу та включаючи її в перелік нечисленних успішних реформ в Україні.

У 2018 році місія OECD/ SIGMA вперше провела масштабну оцінку системи державного управління України, оцінюючи не стільки прогрес у реформуванні, скільки поточний стан всієї державної машини. Оцінювали навіть сфери, що не входять до стратегії, наприклад, парламентський контроль та адміністративні спори. Експерти ЄС дослідили проблеми, їх причини та підготували комплексні рекомендації для подальшої розбудови європейської системи державного управління в Україні. На основі оцінки та рекомендацій європейських експертів, а також аналізу вже отриманого досвіду за 2,5 роки реформування, було оновлено Стратегію реформування держуправління.

Чому це важливо? Сучасний світ змінюється занадто швидко. Переосмислення стратегій та перегляд планів — це вимога часу, прояв відповідальності та бажання дійсно вирішувати проблеми, а не ховатися за черговим важливим документом.

В яких сферах державного управління слід очікувати подальших змін?

Усі чотири напрями та цілі стратегії не є відокремленими, а взаємно доповнюють один одного. Наприклад, якісні проекти урядових рішень не можуть бути підготовлені слабкими та неефективними державними службовцями, або надання послуг, орієнтованих на громадян, неможливе без ефективних процесів у самих держорганах. Забезпечення сталого розвитку країни може відбуватися лише в прозорому, відкритому та підзвітному державному апараті.

Якісні урядові рішення

Зробити урядові рішення обґрунтованими та скоординованими, а процеси їх підготовки відкритими і прогнозованими — це одне з найважливіших завдань реформи. Потрібно нарешті замінити практику «гасіння пожеж» на довгострокове планування розвитку держави. Україна вже перейшла до трирічного бюджетного планування. Далі необхідно продовжувати розвивати спроможність до стратегічного планування та формування державної політики, а саме:

  • планувати на довгострокову (5—10 років) перспективу, забезпечуючи чіткий зв’язок між різними стратегічними документами в державі;
  • розробляти проекти рішень завчасно та прозоро, відкрито залучаючи зацікавлені сторони до їх підготовки;
  • ухвалювати лише обґрунтовані рішення — на основі якісного аналізу, фінансових можливостей держави, з урахуванням впливу на різних стейкхолдерів.

Професійна держслужба

Створення ефективної та доброчесної державної служби, яка буде працювати на результат та захищати суспільні інтереси, — нелегке та довготривале завдання навіть для успішних західних країн. Канада витратила на це 15 років, а Швеція — майже 40 років. В Україні особливо складно змінити культуру державної служби з підходу «в межах та спосіб» (див. Ст. 19 Конституції України «посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України») на принципи «належного врядування». Саме тому новим пунктом стратегії стало формування організаційної культури на основі цінностей нової державної служби — досягнення результатів, відповідальність, інноваційність, відкритість комунікацій та філософії служіння.

Для перетворення держави на конкурентного роботодавця, крім культурних трансформацій, потрібно впровадити найкращі практики управління людськими ресурсами, що використовуються в сучасних організаціях, від бізнесу до публічного сектору. Фактично це означає впровадження сучасного HR — циклу на державній службі — від рекрутингу, навчання, мотивації до оцінювання результатів, відповідальності та припинення служби. Ключові завдання наступні:

1. Єдина електронна система управління людськими ресурсами (HRMIS).

Державні органи зможуть працювати в єдиній ІТ-системі, що об’єднає інформацію про структуру та штатний розпис, посади державної служби, особові справи державних службовців, нарахування й оплату праці, відпустки, кар’єрні досягнення, професійну компетентність та навчання. Це — надзвичайно важливий крок до ефективної та прозорої держслужби. У лютому цього року за тендерними процедурами Світового банку, вже було обрано постачальника такої системи — ТОВ «IQusion IT». Впровадження буде тривати приблизно два роки в більш ніж 50-ти державних органах.

2. Сучасний рекрутинг.

Мова йде про вдосконалення конкурсів на державну службу як для кандидатів, так і для конкурсних комісій. Зокрема, на базі Національного агентства з питань державної служби вже створено Центр оцінювання кандидатів, де спочатку можна буде проходити тестування на аналітичні, вербальні та математичні здібності, а потім централізувати інші етапи конкурсу. Крім цього, портал career.gov.ua буде розширено на всі вакансії в міністерствах, а потім і в інших державних органах. Окремим і складним завданням є проведення інформаційних кампаній по залученню професіоналів і збільшенню престижу та інтересу до державної служби.

3. Професійне навчання та розвиток навичок, необхідних у сучасному світі.

Реформа передбачає відкриття ринку навчальних послуг, що розширить можливості та швидку адаптацію навчання до реальних потреб держслужби, включаючи лідерство, інновації та сучасні підходи до прийняття управлінських рішень.

Підзвітні органи державної влади

У цій сфері особливо важливо подолати «ефект фортець», коли кожне міністерство та агентство є незалежним органом зі статусом окремої юридичної особи. Іноді вони навіть судяться одне з одним, що є абсурдним з точки зору європейської практики, не кажучи вже про витрати на адміністрування кожного окремого органу замість централізації та оптимізації наскрізних функцій.

У рамках забезпечення підзвітності, насамперед, йдеться про реорганізацію системи органів виконавчої влади таким чином, щоб досягти максимально чіткого розподілу сфер відповідальності кожного державного органу і посадовця та уникнути дублювання чи перетину їх компетенції. Необхідно запровадити сучасні підходи делегування повноважень для зменшення «мікроменеджменту» та підвищення відповідальності кожного окремого органу та його керівника.

В оновленій стратегії більше уваги приділяється і вдосконаленню вільного доступу до публічної інформації. Важливо подавати інформацію про органи виконавчої влади та їх діяльність у зручній формі та зрозумілою мовою. Повідомлення на веб-сайтах міністерств та інших органів, включаючи річні плани, бюджети, звіти тощо, повинна орієнтуватися на користувача, розміщуватися вчасно і у максимально зручній формі. Інформування громадськості має бути не одностороннім рухом, а двосторонньою комунікацією, де громадянина завжди чують.

Якісні та доступні публічні послуги

У спілкуванні держави та громадянина держави має ставати менше, а громадянина більше.

Саме тому у фокусі стратегії «діджиталізація» всіх процесів державного управління, підвищення якості адміністративних послуг у ЦНАПах, надання більшої кількості онлайн-послуг. Окремим важливим пріоритетом є запровадження єдиної зручної для громадян процедури взаємодії з державними органами шляхом прийняття революційного для України закону про адміністративну процедуру. Новим завданням стратегії стало створення сучасного IT-хабу — Центру компетенцій у сфері електронного урядування, що дозволить посилити координацію та сконцентрувати найсучасніші ідеї та розробки для діджиталізації державного сектору.

Е-урядування — ключ до реформ в Україні, потужний інструмент цифровізації та критично важливий елемент підвищення інституційної спроможності державних органів. З одного боку, це оптимізація внутрішніх процесів та збільшення ефективності роботи держуправління, з іншого — нова якість та зручна взаємодія громадян і бізнесу з державою. Дуже важливо розуміти, що впровадження е-урядування — це не питання «hard» чи «soft», це перш за все правильне регулювання ключових питань сучасної «діджиталізації», що стоять на глобальному порядку денному: електронна ідентифікація, захист та обробка персональних даних, електронна демократія тощо.

Оцінка OECD/SIGMA та оновлена стратегія — це важливі кроки для подальшої розбудови в Україні ефективної публічної адміністрації, що відповідає європейським принципам належного врядування. Але треба розуміти, що реформа виконавчої влади, Кабміну та міністерств не може бути успішною без синхронного реформування парламенту та якісного законотворчого процесу. Це як дві півкулі головного мозку країни.

Крім того, увага до інституційних реформ у період виборів стрімко падає як в Україні, так і в інших державах.

Бо інституційні зміни, на жаль, не приносять швидких та зрозумілих політичних результатів. У будь-якому випадку подальші результати реформи залежатимуть від спільної роботи та реальних практичних кроків ключових політичних гравців, міжнародних партнерів та громадських організацій. Жоден із них не зможе самотужки провести якісне реформування системи державного управління. Тож успіх реформи — за командною грою.

Довідково: SIGMA — це спільна ініціатива Європейського Союзу та Організації з економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) для допомоги країнам центральної та східної Європи в модернізації системи держуправління та підготовці до вступу в ЄС.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

 

Підпишись на нашу розсилку.

Юридичні новини 1 раз на день у твоїй поштовій скринці.