Думка експерта
Неіснуючий «міжнародний компенсаційний механізм»: Розвінчуємо цей офіційний міф. Частина 2
Закінчення. Початок
Василь Гостюк, к.ю.н., LL.M. International Business Law
У публічному дискурсі України вже кілька років формується стійке уявлення про те, що «міжнародний компенсаційний механізм» у зв’язку з агресією російської федерації вже створений і функціонує. Заголовки та комунікаційні повідомлення створюють у суспільстві очікування швидких грошових виплат за зруйноване житло, бізнес чи вимушене переселення. Насправді міжнародного компенсаційного механізму — тобто інституції, яка б оцінювала розмір шкоди, ухвалювала обов’язкові рішення та здійснювала виплати, — на сьогодні не існує. Реєстр збитків, створений у 2023 році, збирає інформацію виключно про претензії. Він не визначає суму відшкодування, не присуджує компенсацій і не має джерел фінансування.
Українські особливості приєднання до Резолюції CM/Res(2023)3
Згідно з п. 4.1. ст. 4 так званого Статуту Реєстру збитків, завданих агресією російської федерації проти України, Додаток до Резолюції CM/Res(2023)3, «Будь-яка держава-член або держава-спостерігач Ради Європи та Європейський Союз, а також будь-яка інша держава, яка проголосувала за Резолюцію Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй A/RES/ES-11/5 від 14 листопада 2022 року «Сприяння здійсненню правового захисту та забезпечення відшкодування шкоди у зв’язку з агресією проти України», може приєднатися до Реєстру в якості Учасника шляхом направлення повідомлення, на ім’я Генерального секретаря Ради Європи».
Резолюції CM/Res(2023)3 Ради Європи не є класичним міжнародним договором, який потребує ратифікації в традиційному розумінні. Це Розширена часткова угода в рамках Ради Європи — приєднання відбувається саме шляхом повідомлення, а не підписання/ратифікації. Проте, Україна залишається єдиною країною, яка прийняла спеціальний закон — Закон України «Про приєднання України до Розширеної часткової угоди про Реєстр збитків, завданих агресією російської федерації проти України» від 8 листопада 2023 року № 3432-IX.
Варто нагадати, що згідно з ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 № 1906-IV таке «приєднання» не належить до обов’язкової ратифікації саме законом. Про інтелектуальний і професійний рівень «монобільшості» не висловлювався хіба ледачий, то ж не будемо повторюватись.
Рада Європа діє як міжурядова організація в який Україна приймає участь на рівні МЗС (заступник міністра). Згідно з ст. 13 цього ж закону, формою рішення про приєднання до договорів від імені Уряду, що не потребують ратифікації, є Постанова Кабінету Міністрів України.
Репарації в сучасному світі
Ключовим історичним прецедентом, з яким найчастіше порівнюють спроби створити механізм відшкодування для України, є Комісія ООН з компенсацій (United Nations Compensation Commission, UNCC), створена після вторгнення Іраку в Кувейт 1990–1991 років. Саме цей досвід демонструє, наскільки принципово різними є умови, за яких міжнародна спільнота може реально забезпечити не лише фіксацію збитків, а й їх фактичну оплату.
UNCC була утворена як допоміжний орган Ради Безпеки ООН на підставі резолюцій 687 (1991) та 692 (1991). Рада Безпеки прямо встановила відповідальність Іраку за всі прямі збитки, втрати та шкоду, заподіяні внаслідок незаконного вторгнення та окупації Кувейту. Це надало Комісії чіткий, обов’язковий мандат, підкріплений повноваженнями Ради Безпеки за главою VII Статуту ООН. Завдяки цьому UNCC не потребувала окремого міжнародного договору чи тривалих переговорів про створення інституції — вона діяла як частина системи ООН із самого початку.
Ще важливішою була наявність реального і стабільного джерела фінансування. Комісія отримувала відсоток від доходів Іраку від експорту нафти та нафтопродуктів (спочатку 30 %, пізніше знижений до 25 %, 5 % і навіть нижче). Ці кошти надходили до спеціального Компенсаційного фонду ООН. Загалом UNCC розглянула близько 2,7 мільйона заяв на суму понад 352 млрд доларів США і присудила компенсації на суму близько 52,4 млрд доларів, які були повністю виплачені до 2022 року. Саме наявність примусового механізму відрахувань від нафтових доходів зробила можливим перехід від фіксації претензій до реальних виплат.
У випадку України ситуація принципово інша. Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 14 листопада 2022 року має лише рекомендаційний характер і не створює обов’язкового мандату. Реєстр збитків для України (RD4U) створено під егідою Ради Європи, а не як орган ООН. Майбутня Компенсаційна комісія також формується поза системою ООН, на основі окремої конвенції. Найголовніше — відсутнє надійне, примусове джерело фінансування, еквівалентне іракській нафті. Обговорення можливості використання заморожених російських активів досі залишається політично і юридично спірним, і жодного механізму автоматичного відрахування коштів на кшталт іракського поки не існує.
Саме тому порівняння з UNCC показує не стільки подібність, скільки глибоку різницю: там був мандат Ради Безпеки і реальні гроші від нафти переможеної держави, тут — політична рекомендація, реєстр для фіксації претензій і лише перспектива створення комісії та фонду без гарантованого фінансування. Без вирішення питання джерел виплат будь-який механізм ризикує залишитися на рівні документування збитків, а не їх реального відшкодування.
Іншими прикладами є Eritrea-Ethiopia Claims Commission та UN Register of Damage (палестинський).
Eritrea-Ethiopia Claims Commission (EECC) була створена на підставі Алжирської угоди від 12 грудня 2000 року про завершення дворічної війни між Еритреєю та Ефіопією (1998–2000). Комісія мала мандат вирішувати шляхом обов’язкового арбітражу всі претензії щодо втрат, шкоди чи травм, завданих однією державою іншій, а також громадянами (фізичними та юридичними особами) однієї сторони уряду іншої сторони, якщо ці претензії пов’язані з конфліктом і є наслідком порушень міжнародного гуманітарного права (зокрема Женевських конвенцій 1949 року) або інших норм міжнародного права. Комісія складалася з п’яти арбітрів: по два від кожної сторони і президент, обраний цими чотирма. Її місцеперебуванням була Гаага, а реєстратором виступав Постійний арбітражний суд. Робота була розділена на дві фази: спочатку визначення відповідальності (liability), а потім — оцінка розміру відшкодування (damages). У період 2003–2005 років Комісія винесла низку часткових рішень про відповідальність щодо військовополонених, цивільних, дипломатичних претензій, економічних втрат, jus ad bellum тощо. Фінальні рішення щодо розміру компенсацій були винесені 17 серпня 2009 року: Ефіопія отримала близько 174 млн доларів США, Еритрея — близько 161 млн доларів плюс невелику суму для окремих еритрейських заявників. Комісія стала важливим прикладом двостороннього арбітражного механізму, та не лише фіксувала збитки, а й безпосередньо присуджувала компенсації, хоча реальні виплати виявилися скромними у порівняні з масштабами заявлених вимог.
Натомість United Nations Register of Damage Caused by the Construction of the Wall in the Occupied Palestinian Territory (UNRoD, або UN Register of Damage) є принципово іншим інструментом.
UN Register of Damage — це допоміжний орган Генеральної Асамблеї ООН, створений для ведення документального реєстру (запису) матеріальної шкоди, заподіяної фізичним і юридичним особам унаслідок будівництва Ізраїлем «Стіни» (бар’єру) на окупованій палестинській території (ОПТ), включно з Східним Єрусалимом та його околицями.
UN Register of Damage був створений резолюцією Генеральної Асамблеї ООН ES10/17 від 15 грудня 2006 року після консультативного висновку Міжнародного суду ООН від 9 липня 2004 року, який визнав будівництво Ізраїлем розділової стіни на окупованій палестинській території (включаючи Східний Єрусалим) незаконним і зобов’язав Ізраїль відшкодувати завдані збитки. Мандат Реєстру — вести документальний облік шкоди, завданої всім фізичним і юридичним особам унаслідок будівництва стіни. UNRoD не є комісією з компенсацій, судовим чи квазісудовим органом і не оцінює вартість збитків чи присуджує виплати. Він лише реєструє претензії, які відповідають критеріям прийнятності. Офіс Реєстру розташований у Відні (під адміністративною підтримкою ООН), а рішення про включення чи відхилення претензій ухвалює незалежна Рада з трьох експертів. Претензії класифікуються за категоріями (сільське господарство, комерційна діяльність, зайнятість, доступ до послуг, публічні ресурси тощо). Станом на кінець 2025 року було зібрано понад 74 тисячі форм претензій і більше мільйона підтверджувальних документів у всіх дев’яти постраждалих губернаторствах Західного берега. Рада вже розглянула понад 50 тисяч претензій, більшість з яких включила до Реєстру. Робота триває досі, незважаючи на складну безпекову ситуацію.
Ці два механізми (EECC та UNRoD) ілюструють різні моделі міжнародного реагування на збитки від конфліктів. EECC була повноцінною арбітражною комісією з повноваженнями виносити обов’язкові рішення про відповідальність і компенсацію між двома державами. UNRoD, навпаки, виконує суто реєстраційну функцію — збирає і документує докази шкоди як підготовчий крок до можливого майбутнього механізму відшкодування. Обидва приклади демонструють, що фіксація збитків може бути або фінальним етапом вирішення спорів, або лише першим кроком у довгому процесі забезпечення відповідальності та справедливості.
Наш «Реєстр збитків» — Register of Damage for Ukraine (RD4U) — створений 2023 року в рамках Ради Європи (Enlarged Partial Agreement) моделювався саме за зразком UNRoD (реєстрація претензій без оцінки по суті та без виплат).
Ізраїль відхилив консультативний висновок Міжнародного суду ООН 2004 року, а також резолюцію Генеральної Асамблеї ООН, якою було створено UNRoD. Послідовна позиція ізраїльської сторони полягає в тому, що будь-які претензії щодо шкоди, завданої будівництвом стіни (бар’єру), мають розглядатися виключно в межах існуючих національних ізраїльських правових механізмів, а не через UNRoD. У межах мандату цього реєстру відсутні зафіксовані випадки визнання Ізраїлем порушень норм міжнародного права (у розумінні висновку Міжнародного суду ООН 2004 року), а тим більше здійснення будь-яких компенсаційних виплат палестинським претендентам. З високою ймовірністю аналогічна доля очікує й широко розрекламований «Реєстр збитків».
Створення міфу про «міжнародний компенсаційний механізм»
Поява «офіційного міфу» про вже існуючий міжнародний компенсаційний механізм зумовлена кількома взаємопов’язаними факторами. Передусім це політична потреба демонструвати суспільству відчутний «прогрес» у питанні відшкодування збитків, завданих агресією російської федерації. Умови повномасштабної війни вимагають від органів влади постійного підтвердження ефективності міжнародних зусиль, а також мобілізації громадян на активне подання заяв до Реєстру. У такій ситуації спрощені формулювання виявляються зручним інструментом комунікації: Реєстр починає позиціонуватися як уже діючий механізм компенсації, а сам факт подання заяви — як практично гарантований шлях до отримання грошових виплат у найближчій перспективі.
Додатковим чинником стало термінологічне змішування, яке спостерігається як у деяких офіційних документах Ради Європи, так і в матеріалах українських державних органів. Навіть у текстах, що формально розмежовують функції Реєстру та майбутньої компенсаційної комісії, інколи вживаються вирази на кшталт «частина механізму» без належного уточнення, що механізм як цілісна система (з комісією та фондом) відсутній або, підтримуючи цю «казкову історію», зазначають про, що нібито «перебуває на стадії створення». Така термінологічна нечіткість сприяє закріпленню у публічному дискурсі хибного уявлення про те, що процес відшкодування вже інституціалізований і перебуває у фазі реалізації.
Небезпека цього міфу полягає не лише в поширенні неправдивої інформації. Він формує нереалістичні очікування у потерпілих, підриває довіру до державних і міжнародних інституцій у разі відсутності швидких виплат і може знизити готовність суспільства до довготривалої системної роботи з документування збитків. Крім того, спрощене сприйняття Реєстру як уже готового компенсаційного інструменту відволікає увагу від реальних правових і політичних викликів, пов’язаних із створенням повноцінного механізму репарацій. Таке уявлення об’єктивно сприяє можливості держави уникати надання своєчасної та необхідної підтримки постраждалим громадянам, необґрунтовано відтерміновуючи вирішення цього питання на невизначений час.
Ще одним елементом підтримки цього міфу стала підготовлена тими ж співучасниками, тим самим колом міжнародних акторів — Радою Європи та урядами кількох держав, які стояли за створенням Реєстру збитків,— так звана Конвенція про створення Міжнародної компенсаційної комісії для України (International Claims Commission), підписана у грудні 2025 року в Гаазі. Вона позиціонується як «другий компонент» майбутнього компенсаційного механізму та має успадкувати дані вже створеного Реєстру збитків. При цьому знову постає питання щодо гарантій захисту накопичених персональних та майнових даних, а також ризиків їх несанкціонованого використання третіми особами.
Однак головна проблема полягає навіть не в цьому. Як і у випадку з самим Реєстром, за гучними заявами та масштабною інформаційною кампанією досі не видно ані реальних джерел фінансування, ані дієвого механізму виплати компенсацій. Сама Конвенція станом на сьогодні так і не набула чинності через відсутність необхідної кількості ратифікацій. Станом на 20 серпня 2026 року з мінімально необхідної для набрання чинності кількості в 25 країн ратифікували лише «найпотужніші»: Естонія — 30 квітня 2026 року; Ісландія — 28 квітня 2026 року; Ірландія — 15 травня 2026 року; Латвія — 20 травня 2026 року; Литва — 7 липня 2026 року; Швеція — 23 червня 2026 року; Україна — 15 травня 2026 року.
На тлі хронічних політичних криз у країнах ЄС, рекордно низьких рейтингів багатьох європейських «лідерів» та економічних проблем, які зачіпають навіть колишні флагмани європейської промисловості, перспектива формування масштабного компенсаційного фонду виглядає дедалі більш примарною. Тому виникає враження, що основне завдання Конвенції полягає не у створенні реального механізму виплат, а у підтриманні життєздатності самої політичної концепції ще на кілька років. У цьому сенсі документ виконує роль чергової декорації у давно поставленій виставі: грошей немає, механізмів немає, гарантій немає, зате процес триває.
Якщо шукати практичний результат цієї ініціативи вже сьогодні, то ним, схоже, є не компенсації постраждалим, а підтримання необхідного інформаційного ефекту для виборців. Так би мовити, the show must go on. А рука одного професійного комедійного актора, який несподівано опинився в ролі режисера цього процесу, дедалі виразніше проглядається в сюжеті, що послідовно веде від однієї гучної ініціативи до іншої: від «потужних рішень» — до не менш «потужних перемог», але лише медійних.
Якщо керівництво держави у змові з окремими міжнародними структурами роками говорить про майбутній механізм компенсацій, закономірно постає просте запитання: чому Україна досі не використовує найбільш очевидне джерело таких коштів — активи російських підсанкційних осіб, які перебувають безпосередньо на її території? Йдеться не про абстрактні майбутні фонди чи багаторічні переговори, а про конкретні українські підприємства та інші активи, контроль над якими, за наявними даними, пов’язаний із підсанкційними російськими бізнесменами.
Попри санкційний режим, в Україні виникають ситуації зі скасуванням арештів, відчуженням активів та набуттям нових українських активів структурами, пов’язаними з підсанкційними росіянами.
Особливо цинічно це виглядає на тлі розмов про необхідність створення колись у майбутньому міжнародного компенсаційного фонду. Замість того щоб роками перекладати відповідальність за фінансування репарацій на невизначене «міжнародне співтовариство», держава мала б насамперед забезпечити ефективне застосування власного санкційного законодавства щодо активів осіб, які вже визнані підсанкційними. Тим більше що йдеться про активи стратегічного значення та потенційно величезної вартості. Підсанкційні росіяни не лише зберігали контроль над значними активами, а й у окремих випадках отримували можливість продавати одні українські активи та купувати інші. Наприклад, за повідомленням BLOOMBERG, продаж ними частки в розмірі 19,8% телекомунікаційного оператора ТОВ «Лайфселл», торгова марка «ЛАЙФ», орієнтовною вартістю до 1,5 млрд. дол.США.
Це породжує принципове питання: що саме, окрім очевидної інституційної неспроможності та можливих корупційних ризиків у системі державного управління і правосуддя, заважає Україні застосувати вже наявні механізми санкцій та конфіскувати активи підсанкційних російських осіб, спрямовуючи їх на оборону, відновлення держави та компенсацію завданої шкоди? Адже йдеться не про гіпотетичні активи, які ще потрібно знайти через роки міжнародних переговорів, а про конкретне майно, корпоративні права та стратегічні підприємства, контроль росіян над якими вже можна простежити контроль росіян через відкриті реєстри та судові матеріали.
Особливо показовою є ситуація навколо ПрАТ «Київстар». Аналізі санкційного комплаєнсу та судової практики свідчить, попри застосовані до Михайла Фрідмана, Петра Авена та Андрія Косогова санкції, пов’язані з ними структури зберігають контроль над значною часткою акцій «Київстар», а підсанкційні особи не лише здійснюють операції з українськими активами, а й набувають нові. Зокрема, придбання через «Київстар» сервісів Helsi, Uklon та Tabletki.ua, в т.ч. участь в приватизації та покупка українських земель . Варто зазначити, що біржова капіталізація єдиного засновника й, відповідно, ринкова вартість «Київстар» перевищує 4 млрд дол. США . Це суттєва сума для компенсацій постраждалим українцям. Очевидним є розрив, навіть прірва між задекларованою санкційною політикою України та практикою її реалізації.
Ще більш показовою є справа № 320/24075/26, у якій громадська організація звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України, вимагаючи визнати протиправною бездіяльність органу та зобов’язати його вчинити передбачені законом дії щодо стягнення акцій ПрАТ «Київстар» у дохід держави. За наведеними у справі даними, Мін’юст визнає факт блокування активів Фрідмана, Авена та Косогова, тоді як питання належного виконання державою процедур щодо їх подальшого стягнення залишається предметом судового контролю. Сам факт появи такого позову є вкрай симптоматичним: громадянське суспільство змушене через суд спонукати державний орган реалізовувати санкційну політику щодо активів, які потенційно можуть мати багатомільярдну вартість . Тут доцільно нагадати, що колишня заступниця міністра юстиції Ірина Мудра, яка вже згадувалася вище, ще у 2023 році неодноразово публічно заявляла про підготовку позову щодо конфіскації акцій ПрАТ «Київстар», що належать підсанкційним російським олігархам.
У цьому контексті розмови про майбутній «міжнародний компенсаційний механізм» виглядають особливо суперечливо. Бо питання полягає не лише в тому, де знайти гроші для майбутніх репарацій, а й у тому, чому держава не забезпечує ефективне застосування власного санкційного законодавства до активів, які вже знаходяться під її юрисдикцією.
Саме ця прірва між гучними міжнародними деклараціями та практичними діями всередині країни є, мабуть, найкращою ілюстрацією проблеми. Створювати нові і пусті міжнародні конструкції значно простіше, ніж забезпечити реальне вилучення активів, притягнення певних осіб до відповідальності та перетворення конфіскованого майна на конкретні кошти для постраждалих. Якщо держава не здатна або не бажає ефективно використати навіть ті активи, які вже перебувають у межах її юрисдикції, то обіцянки майбутніх багатомільярдних міжнародних компенсацій дедалі більше нагадують не готовий механізм репарацій, а політичну декорацію, покликану створювати ілюзію руху там, де реального результату немає і за цієї політичної влади шоуменів не варто очікувати.
У результаті виникає парадоксальна картина: міжнародна бюрократична конструкція компенсацій будується поверх фундаментальної проблеми, яку сама Україна поки що не демонструє готовності послідовно вирішувати. Поки політики урочисто презентують чергові елементи «майбутнього міжнародного механізму», конкретні активи, які могли б стати одним із реальних джерел фінансування відшкодування шкоди, продовжують залишатися предметом судових спорів, реструктуризацій та комерційних операцій, заробляючи в Україні прибутку своїм російським власникам. Саме тому розмови про грандіозний міжнародний компенсаційний механізм без одночасного вирішення питання про долю вже наявних в Україні російських активів дедалі більше нагадують не практичну програму репарацій, а імітацію діяльності: механізм декларується, інституції створюються, конференції проводяться — а грошей для постраждалих немає.
Висновки
Міжнародного компенсаційного механізму — такого, який би ухвалював рішення по суті, оцінював розмір шкоди і здійснював реальні виплати, — на сьогодні не існує. Надмірно оптимістична комунікація формує у постраждалих нереалістичні очікування та може підірвати довіру до державних і міжнародних інституцій.
Україна роками бере участь у створенні складної міжнародної конструкції майбутніх компенсацій, тоді як уже сьогодні на її території існують конкретні активи підсанкційних російських олігархів, які мають стати тим реальним джерелом фінансування відновлення та компенсацій вже зараз. Ситуація навколо «Київстару» та судова справа № 320/24075/26 лише підкреслюють прірву між задекларованою санкційною політикою та її практичною реалізацією.
Чесність важливіша за красиві слогани — Honesty is the best policy! Без цього чергові реєстри, комісії та міжнародні конвенції ризикують залишитися лише інституційною декорацією дешевої політичної вистави. Громадяни та бізнес мають право знати реальний стан справ, а не жити в ілюзії, що подана заява вже означає майбутню компенсацію.
Окрему загрозу становить концентрація в Реєстрі надзвичайно чутливої інформації про сотні тисяч постраждалих. Тому питання захисту цих даних має розглядатися не лише як проблема приватності, а і як питання фізичної безпеки людей.
Принципово важливо повернути дискусію з площини політичних слоганів у площину конкретних зобов’язань: джерел фінансування, обсягів коштів, юридичної відповідальності, строків, процедур виплат, гарантій захисту даних та механізмів контролю. До момента появи таких відповідей говорити про функціонуючий міжнародний механізм компенсацій передчасно.
Інакше вся конструкція ризикує залишитися насамперед інструментом політичної комунікації, який дозволяє демонструвати «процес» за відсутності гарантованого результату. The show must go on: від одного «потужного рішення» до наступної медійної «перемоги», від одного нового елемента конструкції до наступного, тоді як головні її бенефіціари — потерпілі від війни — продовжують чекати не нових заяв і конференцій, а цілком конкретної речі — реальної компенсації.
Джерело: Юридичний вісник України
