Connect with us

Думка експерта

Про «неправосудне судове рішення» і не лише…

Закінчення. Початок

Євген СТРЕЛЬЦОВ, доктор юридичних наук,
доктор теології, професор, член-кореспондент НАПрНУ, завідувач кафедри
кримінального права
НУ «Одеська юридична академія»,
заслужений діяч науки і техніки України

Зміст та тягар (обов’язок) доказування

Основною складовою суб’єктивної сторони є вина, якою, як закріплено в ст. 23 КК, визнається психічне ставлення особи до вчинюваної дії чи бездіяльності, передбаченої Кримінальним кодексом, та її наслідків, виражене у формі умислу або необережності. Тому взагалі «безвинні» діяння особи (без встановленої вини) «не можуть» визнаватися злочином. Саме винна відповідальність у кримінальному законодавстві є конституційним принципом, і необхідність її встановлення спеціально закріплена в Конституції України (ч. 1 ст. 62) та кримінальному законодавстві (ч. 2 ст. 2), а в кримінальному процесуальному законодавстві закріплено, що обвинувальний вирок може бути встановлений лише за умов, коли в ході судового розгляду винність підсудного у вчиненні злочину доведена (ст. 327 КПК). Відсутність цього створює умови для так званого об’єктивного вмінення, тобто коли кримінально-правова оцінка діяння конкретної особи здійснюється виключно з «використанням» лише одного елементу складу злочину — об’єктивної сторони, в першу чергу, наслідків, що може призвести до надання відповідному діянню будь-якої кваліфікації, оскільки за зовнішньою характеристикою «багато» злочинів мають практично єдині (схожі) діяння.

Тобто необхідно завжди керуватися «жорстким» правилом: при кваліфікації злочинів остаточне правове рішення повинне визначатися з обов’язковим урахуванням, навіть, якщо бажаєте, з обов’язковим «упором» на ознаки суб’єктивної сторони в цілому та на ознаки вини, кажучи більш предметно, або саме на те, як конкретна людина розуміла й оцінювала свої діяння, і які зусилля вона докладала для їх виконання. І знову саме так вирішують це питання в Німеччині, де чітко закріплено, що обвинувачувана особа ніколи (!) не повинна доводити свою невинуватість. При непереборних сумнівах стосовно доказів винуватості такої особи завжди застосовується принцип «in dubio pro reo» (всі сумніви тлумачаться на користь підозрюваної особи).

Саме ці обставини, пов’язані з оцінкою ознак суб’єктивної сторони, і на це теж необхідно звернути увагу, повинні обов’язково аналізуватися при офіційному оскарженні судового рішення або хоча б на рівні його неофіційного обговорення. Тому, коли чітко встановлено та закріплено, що суддя (судді), виносячи (формулюючи) відповідне судове рішення, свідомо розуміє при цьому, що своїми діяннями він прямо порушує положення відповідного галузевого матеріального та/ або процесуального законодавства і вчиняє саме так, то тим самим він цілком свідомо порушує свої професійні обов’язки і повинен відповідати за кримінальним законодавством.

Такі дії, і це можливо використовувати при доказуванні його вини, завжди вчиняються з метою надання певних переваг відповідній стороні (особі) в судовому процесі. Саме така сукупність обставин, які характеризують діяння в загальному розумінні, а, в першу чергу, суб’єктивну сторону таких діянь відповідного судді (суддів), і є, на мою думку, тією основною ознакою, що дозволяє, так би мовити, однакові «помилкові» рішення в одних випадках розцінювати як «просту» судову помилку, а в інших — як злочин: винесення суддею (суддями) свідомо неправосудного судового рішення.

І саме це потрібно доказувати при спробах (намаганнях) звинуватити суддю (суддів) у винесенні свідомого неправосудного судового рішення, тобто у вчиненні злочину, передбаченого ст. 375 КК. При цьому, я вважаю, що процесуальні аспекти такого судового рішення, зокрема, до якої з категорій у системі судових інстанцій належить конкретний суд і саме той, в якому суддя прийняв відповідне рішення, чи таке рішення, до його офіційної перевірки, «пройшло» попереднє судове оскарження, чи ні, — це, на мою думку, «паралельні» процеси, які можуть відбуватися одночасно, або окремо, або один за іншим, значення це не має — «кожному своє».

Ще одна важлива думка з цього приводу. Такий обов’язок (тягар) доказування законодавчо покладається на слідчого, прокурора, а також, в установлених КПК випадках, на потерпілого (ст. 92 КПК). Доказування полягає в збиранні, перевірці та оцінці доказів з метою встановлення обставин, що мають значення для кримінального провадження (ч. 2 ст. 91 КПК). Обставини, які підлягають доказуванню у кримінальному провадженні, перелічені в ч. 1 ст. 91 КПК. Тому, якби суспільна думка на побутовому рівні не відносилася до конкретного судді (суддів), до конкретної судової установи, до судової системи в цілому, для прийняття правового рішення стосовно судді (суддів), його вина у вчиненні відповідного злочину повинна бути офіційно доведена (доказана). Не суддя (судді) повинен доводити свою невинуватість, а особи, на яких офіційно покладений обов’язок це доводити, повинні це робити. Інакше порушується презумпція невинуватості, яка, як відомо, має стале офіційне закріплення у всіх основних міжнародних та національних правових актах.

Так, є зрозумілим, що чим вище, образно кажучи, «спритність» такого суб’єкта, тим менше ймовірності, що всі обставини «лежать на поверхні», а саме тим складніше довести злочинний характер діяння. Тому процес доказування не завжди простий. Скоріше, він може бути не просто складним, а дуже складним, і навіть у чомусь і нездійсненним, але умови притягнення до найбільш жорстокого виду юридичної відповідальності — кримінальної — від самого початку не повинні вважатися «легкими». Складність полягає не лише в досягненні кінцевого результату, а й у процесі здійснення такої професійної діяльності. Здатність доказувати вину конкретної особи у вчиненні злочину — це, так би мовити, певні професійні та особисті показники рівня і тієї особи, яка здійснює (намагається здійснити) доказування вини конкретного суб’єкта. Згадайте, чому ми захоплюємося Шерлоком Холмсом, Еркюлем Пуаро, комісаром Мегре та іншими видатними сищиками? Не лише тому, що вони розкривали найзаплутаніші злочини завдяки тому, що «просто» знаходили підозрюваного, а саме тому, що «бездоганно» доводили його вину у вчиненні злочинних діянь, незважаючи на те, що до самого кінця, доки його вина не була повністю доведена, ніколи, підкреслюю, ніколи підозрюваний не давав правдивих свідчень. А коли, так би мовити, «особисті» можливості доказування «обмежені», коли основною метою розслідування стає отримання «щирого каяття», а воно зовсім не завжди виходить, то саме тоді й виникає, на мою думку, «бажання» перекласти цю, образно кажучи, складну «функцію» доказування на особу, яка підозрюється у вчиненні злочину.

Підкреслю, таке «намагання» має ще один, певною мірою «невидимий», але наявний ефект, який є показником рівня фахівців, які працюють у «сфері» доказування. Злочини, які розкриті оперативно-слідчим шляхом, — це один рівень. Злочини, які розкриті за рахунок отримання «щирого каяття», які потім дуже часто «руйнуються», бо особа «просто» від них відмовилася, а більше нема нічого, — інший рівень. При цьому непотрібно думати, що це суто «вітчизняна» проблема. Багато в чому, особливо останнім часом, необхідність саме такого закріплення особливостей, на мою думку, «порочного» процесу доказування пропонується і «з зовні», можливо, з тих же причин.

Як підсумок

У будь-якому разі, якщо намагання повернути довіру суспільства до судової системи, для того, щоб професіоналізм та доброчесність домінували в суддів при прийнятті відповідних судових рішень, є дійсно реальними, то в реалізації цього повинні відігравати свою роль і професійна, і громадська думка — в оцінці багатьох показників, в тому числі і в законності судових рішень. Але це не дає жодних підстав заздалегідь ставити під сумнів будь-яке рішення судді (суддів), «вишукувати» в такому рішенні «особливу» суддівську зацікавленість. Конкретне судове рішення, особливо в кримінальному провадженні, може, умовно кажучи, не задовольняти або потерпілу сторону і сторону обвинувачення (наприклад, у зв’язку з «м’якістю» вироку), або сторону захисту (наприклад, у зв’язку з «жорстокістю» вироку). Причому, «за допомогою» ЗМІ та мережі Інтернет такі «незадовільні» оцінки практично відразу набувають публічного розповсюдження, обговорення, навіть створюють достатнє соціальне «напруження». Тому, щоб апріорі уникати цього, кожне конкретне кримінальне провадження щодо застосування положень ст. 375 КК або положень інших кримінально-правових норм (статей) Кримінального кодексу завжди повинне проводитися таким чином, щоб вина конкретної особи у вчиненні злочину була доказана (чи недоказана), а кримінально-процесуальна процедура проводилася з чітким дотриманням положень кримінального процесуального законодавства, що, до речі, є практичною реалізацією положень презумпції невинуватості. Розуміння та виконання цього не лише стосовно цього злочину, а й у цілому, надасть необхідні підстави побудови в сучасних умовах такої системи кримінального судочинства, системи кримінальної юстиції в цілому, в діяльності яких буде домінувати законність, неупередженість та якість. Без цього багато з проголошених намірів залишаться на рівні проголошених, з усіма відомими наслідками.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Проблеми кваліфікації самовільного зайняття земельної ділянки та самовільного будівництва у практиці Верховного Суду

Закінчення. Початок ч.1, ч.2.


Роман МОВЧАН,
кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, міжнародного і кримінального права Донецького національного університету імені Василя Стуса (м. Вінниця)


Олександр ДУДОРОВ,
доктор юридичних наук, професор, завідувач науково-дослідної лабораторії з проблем попередження, припинення та розслідування злочинів територіальними органами Національної поліції України Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка (м. Сєвєродонецьк)

Проблема «подвійного інкримінування» ст. 197-1 КК

Отже, саме по собі здійснення Особою-1 добудови другого поверху торговельного павільйону, як і влаштування покрівлі та штукатурки стін, якщо при цьому не змінювалися зовнішні геометричні розміри фундаменту будівлі, не може вважатися будівництвом у сенсі, передбаченому ч. 4 ст. 197-1 КК, а відтак слугувати підставою для інкримінування цієї кримінально-правової заборони. Беручи до уваги положення ДБН А.2.2-3: 2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», такі дії мають розцінюватися як реконструкція (про неї, до речі, й згадується в судових рішеннях, винесених щодо Особи-1), яка передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій. Здійснення реконструкції без дозвільної документації має кваліфікуватися за ст. 97 КУпАП або (за наявності підстав) ст. 356 КК.

Натомість при кваліфікації дій за ст. 197-1 Кримінального кодексу головним є встановлення факту самовільного зайняття земельної ділянки. Адже відповідно до положень регулятивного законодавства особи, які здійснили самовільне зайняття земельної ділянки, за жодних умов не можуть отримати законний дозвіл на виконання будівельних робіт на ній: у таких осіб немає підстав для отримання правовстановлюючих документів на земельну ділянку, за відсутності яких є неможливим й отримання дозволу на будівництво. Через це в ч. 3 (ч. 4) ст. 197-1 КК не було необхідності наголошувати на самовільності будівництва, бо будівництво на самовільно зайнятій земельній ділянці в будь-якому разі вважається самовільним.

В аналізованій постанові ККС Верховного Суду зазначається, що після постановлення попереднього вироку Особою-1 виконано роботи з обкладання шлакоблоком існуючої будівлі торговельного павільйону, замість навісу влаштовано фундамент і зведено стіни прибудови до торговельного павільйону. Повторимо, що зроблене вище застереження в частині обмежувального тлумачення поняття «будівництво» стосується лише випадків, коли не змінюються зовнішні геометричні розміри фундаментів об’єктів будівництва. Інакше дії особи можуть кваліфікуватися за ч. 3 (ч. 4) ст. 197-1 КК, що й мало місце в розглядуваній ситуації.

Щоправда, текст постанови ККС ВС не дозволяє дати однозначну відповідь на запитання, від вирішення якого головним чином і залежатиме оцінка цього судового рішення на предмет порушення/дотримання принципу non bis in idem, — де саме було влаштовано фундамент: або замість навісу на території, яка входила до площі земельної ділянки, самовільному зайняттю якої суд ще у 2012 р. дав кримінально-правову оцінку; або на «новій» території, яка прилягає до раніше самовільно зайнятої земельної ділянки? Вивчення не лише постанови ККС ВС, в якій використовується формулювання «замість навісу влаштовано фундамент», а й ухвали Донецького апеляційного суду, в якій зазначається, що «замість навісу літ «Б» (згідно з планом КП «БТІ») було влаштовано фундамент», схиляє до думки про те, що будівництво відбувалося переважно на зайнятій раніше земельній ділянці, але площа останньої під час будівництва все ж збільшилася.

На цій обставині (фактично єдиній, що підтверджує наявність у діях Особи-1 складу інкримінованого йому злочину) наголошує і ККС ВС: «…вироком Слов’янського міськрайонного суду Донецької області від 27 грудня 2012 р. Особу-1 засуджено за самовільне зайняття земельної ділянки особливо цінних земель, при цьому площа такої земельної ділянки станом на 2009 р. складала 0,0188 га. Відповідно ж до контрольного заміру від 11 травня 2017 р. площа зайнятої території складала вже 0 , 0 2 2 4 га. Тобто різниця площ зайнятої території складає 0,0036 га». Принагідно зауважимо, що, визнавши Особу-1 винним у вчиненні самовільного будівництва на самовільно зайнятій земельній ділянці площею саме 0,0224 га, Слов’янський міськрайонний суд Донецької області (вирок від 30 листопада 2018 р.) щонайменше некоректно (з порушенням принципу non bis in idem) сформулював обвинувачення, на що ККС ВС не відреагував.

Деякі інші проблеми застосування й удосконалення ст. 197-1 КК

Кваліфікація вчиненого Особою-1 за ч. 4 ст. 197-1 КК, з якою de lege lata варто погодитися, водночас спонукає висловити декілька критичних міркувань, пов’язаних як із оцінкою правомірності постанови ККС ВС, так і з наявністю вад чинного кримінального закону. По-перше, постає запитання, чому, встановивши факт самовільного зайняття земельної ділянки особливо цінних земель, на якій здійснено будівництво, суд першої інстанції (з чим погодилися апеляційний суд і ККС ВС) кваліфікував такі дії лише за ч. 4 ст. 197-1 КК. Адже якщо користування самовільно зайнятою земельною ділянкою набуває вигляду самовільного будівництва на ній будівлі чи споруди, то дії винного (за наявності підстав) треба кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених ч. 1 ст. 197-1 і ч. 3 цієї статті КК (або, як у розглядуваному випадку, ч. 2 ст. 197-1 і ч. 4 цієї статті КК): у такій ситуації має місце сукупність злочинів, утворена діяннями, передбаченими різними частинами однієї статті Особливої частини КК (див. ч. 1 ст. 33 КК). До речі, у 2012 р. подібні дії Особи-1 Слов’янський міськрайонний суд Донецької області виправдано кваліфікував за вказаною сукупністю злочинів. Тому ми не поділяємо сформульований в аналізованій постанові ККС ВС висновок про правильність кваліфікації дій Особи-1 лише за ч. 4 ст. 197-1 КК.

Щоправда, ККС ВС при викладенні цього висновку зробив важливе застереження, використавши зворот «з урахуванням обсягу висунутого обвинувачення». Справа в тому, що оцінка правомірності судових рішень, ухвалених щодо Особи-1, залежить від того, під яким кутом (матеріальним чи процесуальним) вони розглядаються. Згідно зі ст. 337 КПК судовий розгляд проводиться лише в межах висунутого обвинувачення відповідно до обвинувального акта, крім двох винятків: 1) коли обвинувачення змінює прокурор; 2) якщо зміна правової кваліфікації кримінального правопорушення покращує становище особи, стосовно якої здійснюється кримінальне провадження. У нашому випадку прокурор не наполягав на зміні обвинувачення; самостійна ж зміна кваліфікації судом призвела б до погіршення становища підсудного. Тому суди не були правомочними виходити за межі висунутого обвинувачення, кваліфікуючи аналізовані дії Особи-1 ще й за ч. 2 ст. 197-1 КК. Отже, відповідальність за неточну кримінально-правову оцінку скоєного Особою-1 у вказаній частині слід покладати не на суддів, а на прокурора та орган досудового розслідування.

А чи був насправді сенс повторно відкривати кримінальне провадження?

По-друге, не заперечуючи у цьому випадку наявності формальних підстав для інкримінування Особі-1 ч. 4 ст. 197-1 КК, вважаємо, що обставини справи (нагадаємо, що площа самовільно зайнятої земельної ділянки становила 36 м2) уможливлювали розгляд дій підсудного на предмет визнання їх малозначними. За будь-якого ставлення до цього законодавчого припису ч. 2 ст. 11 КК може розцінюватися як правовий засіб подолання надмірної криміналізації. Сформулюємо чергове риторичне запитання: чи був насправді сенс повторно відкривати щодо Особи-1 кримінальне провадження за ч. 4 ст. 197-1 КК замість того, щоб «закликати його до порядку» за допомогою згаданих вище некримінально-правових важелів впливу, передбачених чинним законодавством і покликаних реагувати на випадки самовільного будівництва? Для порівняння: в одній зі справ ККС ВС підтвердив правомірність застосування ст. 45 КК «Звільнення від кримінальної відповідальності у зв’язку з дійовим каяттям» щодо суб’єкта, який самовільно зайняв земельні ділянки загальною площею понад 117 га, засіявши їх сільськогосподарськими зерновими культурами (постанова колегії суддів Другої судової палати ККС ВС від 27 червня 2019 р. у справі № 448/923/18).

Взагалі ж наявність проаналізованого казусу щодо Особи-1, як і інших подібних випадків із судової практики, коли за ч. 2 (ч. 4) ст. 197-1 КК кваліфікувалися дії осіб, які самовільно займали земельні ділянки, належні до земель зі специфічним правовим режимом, площею 0,0025 га, 0,0006 га, 0,0009 га, 0,0008 га, 0,0029 га, 0,0062 га, 0,0099 га тощо, спонукає пригадати вчення про криміналізацію. На підставі вивчення матеріалів правозастосовної практики нами встановлено, що середній розмір шкоди, яка завдається внаслідок вчинення злочину, передбаченого ч. 1 ст. 197-1 КК, є приблизно в 10 разів вищим, ніж аналогічний показник, який фіксується при вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ст. 197-1 КК (у випадку з охоронними зонами — в 30 разів). З огляду на зміст основного безпосереднього об’єкта самовільного зайняття земельної ділянки, ступінь «порушуваності» якого (суспільна небезпека злочину), передусім, визначається розміром заподіяної шкоди, таку ситуацію не можна визнати ні логічною, ні справедливою. Якщо внаслідок вчинення самовільного зайняття земель з особливим правовим режимом спричинено (як це встановлено в деяких кримінальних провадженнях, відкритих за ч. 2 (ч. 4) ст. 197-1 КК) шкоду на суму 28 грн, 50 грн, 85 грн чи 91 грн тощо, то хіба можна стверджувати, що правовідносинам власності завдано шкоди, достатньої для визнання діяння кримінально караним?

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Наукове забезпечення законотворчості, або Про дослідницьку службу Верховної Ради України

Віталій ОПРИШКО, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, директор Інституту законодавства Верховної Ради України (1994–2002 рр.)

В останні тижні у ВРУ ведуться дискусії й напрацьовуються моделі та шляхи створення Дослідницької служби на базі Інституту законодавства Верховної Ради або окремої структурної одиниці. При цьому планується вивчити та використати досвід діяльності Дослідницької служби Конгресу США.

Ця інформація в мене, як вченого-юриста, який свого часу зі своїм колективом доклав немало зусиль для створення та розвитку згаданого Інституту законодавства ВРУ й був тривалий час його першим директором (1994–2002 рр.), обумовила необхідність висловити певні міркування з цього питання. Переконаний, що проблема створення такої служби повинна викликати інтерес не лише в мене, а й у багатьох фахівців, народних депутатів України, керівництва держави, її громадян і суспільства в цілому. Думаю, не помилюсь, коли зазначу, що питання ефективності діяльності Верховної Ради, як єдиного органу законодавчої влади України, прийняття нею таких законів, які б сприяли забезпеченню того, аби наша країна, як вимагає цього Конституція (ст. 1), стала реально суверенною (16 липня 2020 року Україна святкувала 30 річчя проголошення її державного суверенітету) й незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою є важливими й актуальними для всіх. Саме для сприяння вирішенню цих проблем і створювався за ініціативою й активного сприяння, зокрема, тодішнього Голови Верховної Ради України Олександра Мороза Інститут законодавства.

І вже за перші роки існування установи було зроблено чимало. Так, вперше в нашій державі були здійснені дослідження і на їх основі розроблена загальна концепція державно-правової реформи (парламентської, адміністративної, судової та місцевого самоврядування). З метою впорядкування чинного на той час законодавства були проведені дослідження, пов’язані з його систематизацією, гармонізацією з міжнародним правом, а також були вироблені й рекомендовані заходи з приведення чинного законодавства у відповідність до нової Конституції України. Слід зазначити, що колектив інституту брав активну участь і в конституційному процесі. До речі, перший коментар до нової Конституції України був підготовлений і виданий для широкого кола читачів саме Інститутом законодавства.

Нові завдання для Інституту законодавства

Проголошення незалежності та суверенітету, прийняття нової Конституції України в першу чергу обумовило активний розвиток законодавства. Проте зростання кількості нових законів було тільки однією стороною підвищення рівня правової врегульованості суспільних відносин та зміцнення законності на нових засадах. Потрібна була концепція розвитку законодавства, яка б визначала нові його засади, принципи, стратегію й тактику, дозволила виділити конкретні напрямки вдосконалення галузевого законодавства, окреслювала пріоритетність, системність законодавчих актів, логічну послідовність їх прийняття.

Крім цього, ставилося завдання об’єктивно осмислити надбання минулого, оцінити й спрогнозувати тенденції та напрями подальшого розвитку законодавства. На основі всебічного й глибокого аналізу змісту чинного законодавства, з’ясування прогалин та протиріч у ньому, недоліків у законотворенні, виявлення причин його низької ефективності Інститутом законодавства була розроблена Концепція розвитку законодавства України на 1997–2005 рр. та Орієнтовна програма законопроектних робіт на цей період. Ці документи були затверджені Верховною Радою й значною мірою реалізовані в її діяльності. (Нині є гостра потреба на основі серйозних наукових досліджень розробити проект Концепції розвитку законодавства України на період діяльності Верховної Ради дев’ятого скликання).

Усі зазначені вище дослідження, як правило, обговорювалися на всеукраїнських науково-практичних конференціцях, організованих Інститутом законодавства за участі науковців і практиків, а прийняті ними рекомендації були спрямовані до відповідних державних органів та народних депутатів України для втілення їх у діяльності парламенту.

Як пригадується, в ті роки інститут активно співпрацював з комітетами Верховної Ради, за якими були закріплені конкретні фахівці, та народними депутатами України. Наші науковці брали активну участь у розробці законопроектів та їх експертизі. Результативній діяльності інституту сприяла й скоординована співпраця з науково-дослідними установами, навчальними закладами, державними органами та іншими структурами.

Я більш детально зупинився на роботі Інституту законодавства, щоб показати його значну роль у забезпеченні якісного законотворчого процесу Верховної Ради України. Проте, на мою суб’єктивну думку, останнім часом Інститут законодавства втратив свої позиції в цьому напрямі. Він не став реальною базовою установою науково-правового забезпечення законодавчої діяльності Верховної Ради України, як цього вимагає Положення про інститут, затверджене розпорядженням Голови Верховної Ради України від 4 серпня 2003 р. № 770. Звичайно, є ряд причин, якими можна пояснити таку ситуацію. Однією з цих причин є те, що інститут замість сприяння ефективній законотворчій діяльності Верховної Ради та її комітетів й окремих народних депутатів, досить багато часу й зусиль витрачає на підготовку наукових кадрів у галузі правознавства через власну аспірантуру й докторантуру, приймає до захисту дисертації на здобуття вченого ступеня кандидата й доктора юридичних наук та забезпечує його, приймає кандидатські іспити з іноземної мови, філософії та юридичних спеціальностей. Як не дивно, ця невластива для такої структури — апарату Верховної Ради — функція без достатніх, на мою думку, підстав знайшла своє закріплення в п. 3.10. зазначеного Положення про Інститут законодавства. На сьогодні в ньому створені й функціонують три спеціалізовані вчені ради: на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних й економічних наук, а також наук з державного управління, які здійснюють досить активну діяльність. Використання даних із доступних джерел дає можливість зазначити, що лише за 11 років (2005–2016 рр.) в інституті було захищено 340 дисертацій, з них – 274 кандидатських і 66 докторських (точних даних за період 2016–2019 рік встановити не було можливості). Проте, на мою думку, кількість таких захистів не зменшилася. Тож можна лише уявити, скільки робочого часу було витрачено для організації забезпечення такої значної кількості захистів замість того, щоб спрямувати зусилля працівників інституту на забезпечення законодавчого процесу ВРУ. Однозначно, це свідчить про відсутність належного контролю за діяльністю Інституту законодавства з боку керівництва Верховної Ради України, яке покликане його забезпечувати (п. 4.1. Положення про інститут).

Розглядаючи цю ситуацію, переконаний , що повноваження, якими був наділений інститут із виконання не властивої для нього функції щодо організації й забезпечення захисту дисертаційних робіт, потрібно скасувати. Це надасть можливість активізувати й спрямувати зусилля його колективу на виконання тих завдань, які випливають із головного призначення установи.

Це добре, що в структурі апарату Верховної Ради успішно функціонують Головне юридичне управління та Головне науково-експертне управління, які, певною мірою, підстраховують роботу інституту. Шкода, що їх висновки не завжди враховують не лише народні депутати, комітети, а й Верховна Рада в цілому, що негативно впливає на якість законодавчих актів і дає достатньо обґрунтовані підстави для оскарження окремих із них у Конституційному Суді.

Зазначені обставини сприяють включенню в порядок денний та обговоренню Верховною Радою законів, які не відповідають перш за все Конституції України, а також законним інтересам громадян, суспільства в цілому та держави (закони про землю, банківську діяльність, гральний бізнес, проекти законів про подвійне громадянство, підвищення зарплати державним службовцям та деякі інші).

Щодо створення Дослідницької служби

Повертаючись до проблеми щодо створення Дослідницької служби Верховної Ради України, безперечно необхідно використовувати досвід не лише аналогічної служби Конгресу США, але й інших держав та міжнародних організацій (наприклад, Дослідницької служби Европейського парламенту, яка налічує 350 експертів). Щодо Дослідницької служби Конгресу США, то вона має більше ніж сторічний досвід свого функціонування й покликана в першу чергу забезпечувати запити членів Конгресу, його комітетів та інших співробітників щодо законопроектної та пов’язаної з нею експертної роботи, надавати необхідну довідкову інформацію. В штаті цієї служби знаходиться понад 600 співробітників. При цьому аналітики служби дотримуються в своїй роботі правил конфіденційності, своєчасності, точності, об’єктивності, збалансованості й безпартійності.

Беручи до уваги досвід вказаної Дослідницької служби Конгресу США, керівництво Верховної Ради уже в перші роки після проголошення незалежності України неодноразово робило спроби налагодити співробітництво з нею. Так, 11 лютого 1993 р. був підписаний Договір про співробітництво Президії Верховної Ради України й Дослідницькою службою Конгресу США, а 16 січня 1995 р. Президія ВРУ своєю постановою схвалила черговий договір про співробітництво між українським парламентом і Дослідницькою службою Конгресу США. Сподіваюся, що нинішні спроби заяви керівництва апарату Верховної Ради заслуговують на серйозну увагу й реально втіляться не лише в успішне використання досвіду Дослідницької служби Конгресу США, а й у конкретні заходи по створенню власної аналогічної служби Верховної Ради.

Щодо питання, яке обговорюється: створити таку службу на базі Інституту законодавства чи це буде окрема структурна одиниця, то на мій погляд, враховуючи нинішні фінансові можливості держави, немає необхідності організовувати ще одну окрему структуру в апараті Верховної Ради. Вважаю, доцільніше здійснити цю реорганізацію на базі Інституту законодавства, звільнивши його від виконання невластивих для цієї структури функцій, а також ввівши до майбутньої Дослідницької служби інші підрозділи парламенту, які здійснюють необхідну для Верховної Ради дослідницьку діяльність.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Судова реформа «від Зеленського» Що говорить альтернативний законопроект щодо Верховного Суду та суддівського самоврядування?

Антон ДІДЕНКО,
адвокат, експерт із законодавства
у сфері здійснення судочинства

Альтернативний до президентського законопроект № 3711-1 щодо Верховного Суду та органів суддівського самоврядування — аналіз позитиву та можливих ризиків.

 Авторський погляд на проблеми судової влади

Наприкінці завершення цієї парламентської сесії відбувався доволі цікавий та важливий процес — розгляд законопроектів, пов’язаних із розбудовою органів судової влади. Важливість цього питання для суспільства складно применшити, адже очевидним є, що всі ті позитивні, а так само й негативні явища, які ми спостерігаємо наразі в українських судах, зароджуються й беруть свій початок саме на найвищому рівні судової системи. Й саме тому, коли (для прикладу) цивільна справа розглядається в першій інстанції не два місяці (як це відведено законом), а два роки й більше, то, в першу чергу, це відбувається саме через неправильно побудовану систему.

У кожній державі існують ті чи інші негативі явища та прояви в судовій системі. Але така система, найперше, повинна бути незалежною від будь-якого зовнішнього втручання (як-то тиск чинної політичної влади, правоохоронних органів чи бізнес-еліт). Також вона повинна та бути здатною швидко виявляти та усувати свої ж слабкі ланки — усувати організаційні недоліки, визначати пріоритетні напрямки, вирішувати кадрові питання тощо.

Саме тому тема реформування судової системи України не повинна бути цікавою лише самим суддям та декільком грантовим організаціям. Із наведених причин жоден правник, будь-то юрист, адвокат чи прокурор, інший фахівець у галузі права не повинен бути байдужим до стратегічних питань побудови судової системи.

Про альтернативний законопроект

Нещодавно у Верховній Раді України було зареєстровано президентський законопроект № 3711 «Про внесення змін до Закону «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування». Аналіз сильних і слабких сторін цього документу я аналізував у попередній публікації. Наразі ж пропоную оглянути доволі цікавий альтернативний до президентського законопроект № 3711-1 (далі — законопроект № 3711-1). Він торкається аналогічних питань, регулювання яких визначається в президентському законопроекті , але в багатьох випадках пропонує інший підхід до їх вирішення.

Повноваження ВККСУ та конкурсний відбір до комісії

На відміну від президентського законопроекту, який пропонує зробити ВККСУ більш підконтрольною Вищій раді правосуддя, альтернативний законопроект, навпаки, передбачає посилення ролі комісії. Згідно тексту документу, Вищій кваліфкомісії суддів надається право самостійно (без погодження з ВРП) затверджувати порядок проведення конкурсу на посаду судді, методику проведення й оцінювання іспиту в межах конкурсу, порядок і методику кваліфікаційного оцінювання суддів.

Згідно законопроект у склад ВККСУ обиратиметься конкурсною комісією в такому складі: три особи з числа суддів або суддів у відставці, визначені Радою суддів України, три особи, запропоновані донорами, які протягом останніх двох років до моменту формування конкурсної комісії надавали Україні міжнародну технічну допомогу в сферах верховенства права та запобігання і протидії корупції (міжнародні експерти). При прийнятті рішень конкурсною комісією, за умови наявності однакової кількості голосів, пріоритет надається голосам міжнародних експертів.

Позитивні ініціативи та можливі ризики

Альтернативним законопроектом, на відміну від основного, не регулюється питання, яким чином діяти в тому випадку, коли міжнародні організації відмовляться надати членів до конкурсної комісії, адже така ситуація вже мала місце при реалізації положень Закону № 193-ІХ. Нагадаю, що на сьогоднішній день у судовій системі склалася ситуація, коли Законом № 193-ІХ було розформовано Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та, як наслідок, зупинено конкурсний добір до судів та кваліфікаційне оцінювання суддів. Водночас утворити новий склад комісії не вдалося через неделегування міжнародними організаціями, що співпрацюють з Україною в сфері правого розвитку та боротьби з корупцією, кандидатур до складу такої конкурсної комісії.

Реформа Вищої ради правосуддя

На відміну від основного законопроекту, альтернативний пропонує доволі радикальний підхід до питання функціонування Вищої ради правосуддя. Передбачається, зокрема, що всі члени ВРП, які обійняли таку посаду до набрання чинності Законом № 1401-VIII від 02.06.2016 р. (яким було внесено зміни до Конституції, в тому числі й щодо механізму формування складу ВРП) вважаються звільненими з моменту набрання чинності законопроектом у разі його прийняття як закону.

Щодо решти членів Вищої ради правосуддя, то у визначені законопроектом строки перевірка щодо їх відповідності вимогам закону має бути проведена Конкурсною комісією, утвореною для формування ВККСУ. В разі виявлення їх невідповідності вимогам закону, такі члени ВРП підлягатимуть звільненню.

Принагідно слід нагадати конституційний механізм формування Вищої ради правосуддя. Рада складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох призначає Президент України, двох — обирає Верховна Рада, двох — з’їзд адвокатів України, двох — всеукраїнська конференція прокурорів, ще двох — з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Законопроект передбачає запровадити попередній відбір членів ВРП за результатами конкурсу, проведеного комісією, яка формується за аналогічними правилами, як і комісія для конкурсу до ВККСУ. Вона ж і формуватиме список кандидатів, яких визнано такими, що відповідають вимогам закону. Суб’єкти обрання членів ВРП обиратимуть їх саме із цього списку претендентів.

Про «зовнішнє управління»

Слід відзначити, що необхідність глибокого реформування Вищої ради правосуддя доволі давно обговорюється в експертному середовищі. На відміну від основного, альтернативний законопроект торкається цього питання й пропонує свій рецепт його вирішення. З аналізу документу вбачається дуже значне посилення ролі експертів міжнародних організацій у питаннях побудови судової системи України, хоча до цього звучало досить багато критики з приводу можливого зовнішнього втручання в процес управління країною.

Дозволю собі висловити власну думку: на ділі все виглядає не настільки критично. При правильному підході участь компетентних міжнародних експертів може бути певним інструментом, відправною точкою, поштовхом для позитивних зрушень. Ризики так званого «зовнішнього управління» виправдовуються необхідністю докорінних реформ, які вітчизняні еліти наразі, чого гріха таїти, не здатні забезпечити через корумпованість, корпоративізм та політичну заангажованість.

Повертаючись до вже згаданого в минулих публікаціях Висновку Венеційської комісії від 6—7 грудня 2019 року, зауважу, що ним було відмічено потенціал до позитивних наслідків роботи спільної комісії за участі міжнародних експертів (п. 22). Заразом комісія застерегла від постійної участі міжнародних експертів у формуванні органів судової влади та вказувала на тимчасовий характер таких заходів до моменту досягнення запланованих результатів (п. 24).

Щодо ВСУ та Верховного Суду

Альтернативний законопроект, як і основний, передбачає ліквідацію ВСУ шляхом його приєднання до Верховного Суду. Судді ВСУ зараховуватимуться до відповідної палати Верховного Суду, але будуть зобов’язані протягом одного року пройти кваліфікаційне оцінювання. Кількість суддів ВС встановлюється в кількості не більше 200 осіб.

Альтернативний законопроект містить і позитивну відмінність від основного, яка полягає в тому, що кваліфікаційне оцінювання судів ВСУ здійснюватиметься за загальною процедурою. І це є позитивом, адже норма основного законопроекту, за якою порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання таких суддів затверджуються Вищою радою правосуддя, не відповідає Конституції. Однозначно позитивним є те, що законопроект, як і основний, прибирає норму щодо зменшення кількості суддів Верховного Суду до 100. У той же час, на відміну від альтернативного, основний законопроект не визначає кількості суддів ВС, а покладає повноваження із її визначення на Вищу раду правосуддя. І це також недолік основного законопроекту, адже такі повноваження ВРП не узгоджуються з Конституцією. Одночасно виникає й питання, чи є запропонована в законопроекті № 3711-1 кількість 200 суддів обґрунтованою? Адже станом на сьогоднішній день у ВС працює 193 судді, плюс, за даними сайту ВСУ, в цьому суді працює ще 15 суддів, що загалом становить 208 служителів Феміди.

Посилення ролі ГРД та підрозділу дисциплінарних інспекторів ВРП

Разом із тим пропонується суттєве розширення повноважень Громадської ради доброчесності (ГРД). Для цього ГРД надаються повноваження звертатися із дисциплінарною скаргою на суддів, ініціювати процедуру моніторингу способу їх життя. Також збільшується кількість голосів членів ВККСУ, необхідна для подолання негативного висновку ухваленого ГРД щодо судді, у межах кваліфікаційного оцінювання.

Заразом законопроектом пропонується, що на членів Громадської ради доброчесності поширюватимуться вимоги антикорупційного законодавства.

Також законопроект пропонує доволі суттєве посилення ролі дисциплінарних інспекторів ВРП. Зокрема передбачається їх виведення з прямого підпорядкування членів Вищої ради правосуддя, запровадження автоматичного розподілу справ між ними та навіть надання їм права оскарження рішень ВРП, прийнятих за наслідками розгляду дисциплінарних справ на суддів.

Разом із тим, досить дискусійною виглядає ініціатива законопроекту в частині надання додаткових повноважень членам Громадської ради доброчесності — можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів. В експертному середовищі неодноразово наголошувалося на тому, що ініціювання дисциплінарних проваджень щодо суддів повинно здійснюватися за обґрунтованими скаргами тих суб’єктів, права яких було порушено внаслідок рішень чи дій судді. В протилежному випадку існує значний ризик того, що будь-який орган, уповноважений звертатися зі скаргами на дії суддів, може бути перетворений на інструмент тиску на судову систему. Це такий собі «дамоклів меч» над головами суддів, який може спрацювати в необхідний момент.

Водночас, однозначно слід привітати ініціативу щодо поширення на осіб, що входять до складу Громадської ради доброчесності, вимог антикорупційного законодавства. Це є додатковим запобіжником від можливого незаконного впливу на них. Також безумовно позитивною є й ініціатива щодо посилення ролі дисциплінарних інспекторів ВРП та їх інституційної незалежності.

Чи чекає на судову систему поповнення новими суддями?

У контексті важливого питання завершення конкурсів із формування суддівського корпусу, а саме конкурсу до судів першої інстанції та до апеляційних судів (від 2017 та 2019 років, відповідно), проект передбачає чітко регламентовані строки формування складу ВККСУ, що є позитивним аспектом у зазначеному контексті, адже дозволить уникнути надмірного затягування процедури. Заразом альтернативний законопроект, аналогічно, як і основний, не передбачає перехідного періоду дії тих нормативних актів щодо конкурсів та кваліфікаційного оцінювання, які було затверджено минулим складом ВККСУ і діючим складом ВРП. А це може утворити складнощі із проведенням конкурсу та кваліфікаційного оцінювання.

Післямова

У контексті чергового етапу судової реформи України, доцільно буде згадати зауваження Венеціанської комісії, наведені в уже згаданому її звіті щодо проекту Закону № 193-ІХ: «для того, аби основна реформа була успішною, недостатньо «зробити це правильно» по суті. Процедура прийняття закону настільки ж важлива, як і його зміст. Правильна консультація з усіма зацікавленими сторонами має важливе значення щоб зробити реформу достовірною та забезпечити її прийнятність навіть для тих, хто проти неї, щоб пережити зміни уряду з часом».

Як уже відзначалося, президентський законопроект № 3711 є більш виваженим, аніж попередній, що пізніше став Законом № 193-ІХ. Однак він має й свої недоліки.

Відтак було б доцільно, аби за наслідками роботи в цьому напрямку парламентом було враховано як сильні, так і слабкі сторони основного та альтернативного законопроекту та прийнято виважене рішення.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

В тренді

Telegram