Думка експерта
Системність адміністративно-правового мислення в умовах трансформацій (методологічні розсуди). Частина 2
Закінчення. Початок
Любов Біла-Тіунова доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного і фінансового права національного університету «Одеська юридична академія» |
Сергій Ківалов доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України, заслужений юрист України, президент національного університету «Одеська юридична академія» |
Публічне управління
Враховуючи зазначене, видається цілком імовірною перспектива переорієнтації розглядуваної юридичної галузі на застосування терміну «публічне управління», адже під час опису свого предмету вона користується понятійним апаратом, що походить із науки управління, а тому не може нехтувати постулатами останньої, обираючи якусь із її категорій для власного послуговування й наділяючи таку довільними (хоч і прогресивними) властивостями. Означена перспектива: а) може зростати в міру більшого зосередження адміністративного права на громадськості, впровадження підприємницьких організаційних засад, дорадчого урядування, відкритості владних агенцій і їх прагнення задовольнити «споживача»; б) не порушуватиме пропаговану в статті системність, а, швидше, підніматиме її на новий надгалузевий чи міжфаховий рівень; в) презентується як дослідницька гіпотеза (а не довершене твердження), що виведена логічно (але віддалена темпорально та поки не прийнята ірраціонально).
Читайте також: Системність адміністративно-правового мислення в умовах трансформацій (методологічні розсуди)
Саме тому, віддаючи прерогативу еволюційному розвитку адміністративно-правових знань (на противагу креативності трансформацій), слід відзначити й протилежні до описаної перспективи фактори: а) «публічне адміністрування» етимологічно більш гармонізує до назви та термінології галузі; б) адміністративне право (скільки б значення та обсяг диспозитивного регулювання в ньому не зростали) завжди залишатиметься доволі розпорядницьким за характером, оскільки покликане забезпечити ефективність діяльності владних інституцій, результативність їх соціально-упорядковуючих впливів (беззастережна ліберальність яких теж буде шкідливою); в) сенсетивність предметних категорій адміністративного права до науки управління (як свого онтологічного джерела) не гарантує правильності/остаточності підходів останньої. Наприклад, вище згадувалася послідовність зміни моделей «public administration → public management → new public management», що українською термінологією відтворена як «публічне адміністрування → публічне управління → нове публічне управління» (враховується також ретроспективний досвід вітчизняного перекладу «public administration» як «державне управління» [Яковлєв І. П. Форми і методи публічного адміністрування у державній митній справі: дис. … канд. юрид. наук. Одеса, 2016). URL: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/5318/Diss_Yakovlev.pdf (дата звернення: 10.10.2021). С. 34], яка в підсумку свідчить про те, що і «administration», і «management» знаходили своє вираження через «управління». Це не надто узгоджується. Слід допустити, що конвергенція правових систем і юридичних (чи близьких гуманітарних) доктрин детермінує відступ у самій теорії управління від категорії «публічне управління» її заміну на більш точну (як варіант, шляхом калькування — «публічний менеджмент»). Вказане актуалізує врахування системності ще вищого (наднаціонального) рівня та справедливість подальшого посилання в адміністративному праві на «публічне адміністрування». Відступ від цього вектору поки не видається достатньо виправданим.
Читайте також: Визначення цивільного процесуального права та його методу потребує істотного переосмислення
Ще раз про публічне адміністрування
По-друге, публічне адміністрування включає внутрішньо- та зовнішньо-організаційну діяльність. Водночас окремі дослідники зараховують до його змісту виключно позаапаратну владну активність [Мельник Р. С., Бевзенко В. М. Загальне адміністративне право: начальний посібник / за заг. ред. Р. С. Мельника. Київ: Ваіте, 2014. С. 39—44, 57—58]. Передумови такої точки зору можуть знаходитися у значній зосередженості науковців на сервісному покликанні влади, людино-центристському форматі її взаємодії з приватними особами (і, відповідно, другорядними, прийнятними до нехтування чи свідомо упущеними стають внутрішньо-організаційні заходи), та/ або у висхідному базуванні розсудів на формах реалізації державної влади (для законодавчої — законотворчість; для виконавчої — публічне адміністрування; для судової — правосуддя).
Читайте також: Про сенси і тексти: в чому відмінність між «правами людини» і «людськими правами»?
Об’єктивна значимість законотворчості та правосуддя вимірюється саме через якість їх забезпечувального впливу на життя громадянського суспільства, у зрізі яких установчі, номінаційні чи процедурні заходи законодавчої та судової гілок видаються мізерними: екстраполяція відміченої властивості на публічне адміністрування вбачається у згаданій звужувальній позиції. Розділяючи окреслені ціннісні інтенції, слід заперечити проти підходу з позицій системності загалом: а) якщо діяльність є сутнісно однорідною (має організаційно-впорядковуючий адміністративний характер), то розривання її ейдосу, виходячи з векторного критерію, буде штучним; б) актуальність забезпечення й захисту прав людини не відміняє інших завдань адміністративного права (зокрема, щодо ефективної організації і функціонування публічних агенцій); в) відповідно до принципів діалектики, внутрішнє буття змісту безпосередньо обумовлює якість його зовнішнього вираження (це проявляється в усіх формах реалізації державної влади, але в правосудді та законотворчості менш наглядно чи домірно); г) якщо предмет адміністративного права розкривається через публічне адміністрування, то усіченість останнього має призводити до усіченості першого, а якщо така пряма пропорція відсутня та публічне адміністрування не є засобом визначення, зайвою повинна б стати його характеристика.
Щодо розподілу публічного адміністрування
По-третє, розподіл публічного адміністрування залежно від наслідків на втручальне, сприяльне/сприяюче та забезпечувальне [ Адміністративне право України. Повний курс: підручник / В. Галунько, П. Діхтієвський, О. Кузьменко та ін.; за ред. В. Галунька, О. Правоторової. Видання четверте. Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС, 2021. С. 21; Загальне адміністративне право: підручник / Гриценко І. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та ін.; за заг. ред. І. С. Гриценка. Київ: Юрінком Інтер, 2017. С. 56] залишає абстрактним/відкритим зміст останнього. Під ним розуміється таке адміністрування, що пов’язано із забезпеченням нормального (повноцінного) існування приватних осіб і, відповідно, спрямовується на вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням населення водою, електрикою, газом; наданням інформаційних, освітніх послуг тощо. Сюди відносять також діяльність суб’єктів публічної адміністрації щодо розбудови об’єктів інфраструктури (автомобільні шляхи, парки, спортивні споруди тощо). Що ж включати, наприклад, до забезпечувального адміністрування, пов’язаного із наданням освітніх послуг? Сам процес надання таких послуг державними чи комунальними закладами освіти? Мабуть, ні, адже ці заклади, у переважній більшості свого статусу, не виступають суб’єктами адміністрування. Окрім того, ідентичну за змістом активність здійснюють приватні навчальні заклади, які, однозначно, не є суб’єктами влади. Вважати їх носіями делегованих (шляхом акредитації) повноважень — абсурдна конструкція, що наближала б до максимальної держави і тоталітаризму. У сфері освіти знаходиться місце для втручального адміністрування (контрольно-наглядових, юрисдикційних, розпорядчонаказових заходів тощо), як і для сприяючого (надання ліцензій чи акредитація освітніх програм).
Для забезпечувального адміністрування залишаються загально-регулятивні (стратегії, стандарти тощо), установчі, номінаційні дії, фінансування. Подібним чином і в інших сферах: публічні інституції не постачають самостійно громадянам воду чи газ, не будують автомобільні шляхи, а створюють чи залучають відповідні підприємства, установи, організації, фінансують їх діяльність.
Таким чином, забезпечувальне адміністрування не є сферою/сектором «вербування» до адміністративного права нових (невладних) суб’єктів чи його інтервенції в приватно-правові відносини, а узагальнює організаційну (організаційно-забезпечувальну) функцію влади. Відповідне перейменування (і переосмислення) підвиду адміністрування сприяло б його кращому розумінню та відкривало б шлях для охоплення ним внутрішньосистемних заходів (більшість з яких залишаються неохопленими класифікацією адміністрування на втручальне, сприяюче, забезпечувальне).
Різнотлумачення публічного адміністрування
Не лише різнотлумачення публічного адміністрування породжує неузгодженості в баченні предмета адміністративного права. Цілі групи відносин (у тому числі й поза розглядуваною в якості базової категорією) зараховуються вченими до його кола, супроводжуючись детальною аргументацією, що не може ігноруватися. Так, на думку В. П. Колпакова, відносини адміністративного судочинства є однією зі складових предмета адміністративного права [Колпаков В. К. Предмет адміністративного права: поняття, структура і система адміністративно-правових відносин. Питання адміністративного права. Кн. 2./ відп. за вид. Н. Б. Писаренко. Харків: Оберіг, 2018. С. 14; Колпаков В. К. Парадигма «поняття адміністративного права»: зміст і новели в системі універсалій. Питання адміністративного права. Кн. 3. / відп. за вид. Н. Б. Писаренко. Харків: Право, 2019. С. 62]. Подібний підхід, на перший погляд, видається анахроністичним, адже вже чималу кількість публікацій присвячено обґрунтуванню галузевої самостійності адміністративного процесуального права [Курс адміністративного процесуального права України. Загальна частина: підруч. для студентів ВНЗ / С. В. Ківалов, І. О. Картузова, А. Ю. Осадчий; Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.». Одеса: Фенікс, 2014. С. 24—31; Джафарова М. Сучасний погляд на предмет адміністративного процесуального права України. Підприємництво, господарство і право. 2019. № 2. С. 90—94; Ковалів М. В., Гаврильців М. Т., Стахура І. Б. Адміністративне судочинство: навчальний посібник / М. В. Ковалів, М. Т. Гаврильців, І. Б. Стахура. Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2014. С. 11—19]. Наявність власного предмета (діяльність адміністративних судів та інших суб’єктів права щодо розгляду і вирішення адміністративних справ), метода (комбінованого, імперативно-диспозитивного), кодифікованого законодавства (Кодекс адміністративного судочинства України), системи (Загальна та Особлива частини) свідчать про існування окремої процесуальної галузі права. Варто зіслатися і на зовнішньо-порівняльний міжгалузевий аргумент системності: адміністративне судочинство існує поряд з іншими окремими видами судочинства, а відповідне право перебуває нарівні з іншими самостійними процесуальними галузями (цивільним процесуальним, кримінальним процесуальним, господарським процесуальним), володіючи такими ж характеристиками обособленості. Тим не менше, В. П. Колпаков виводить адміністративно-правову належність відповідної юстиції з відносин відповідальності публічної адміністрації як похідних від відносин оскарження її дій, що може здійснюватися в позасудовому та судовому порядках [Колпаков В. К. Предмет адміністративного права: поняття, структура і система адміністративно-правових відносин. Питання адміністративного права. Кн. 2./ відп. за вид. Н.Б. Писаренко. Харків: Оберіг, 2018. С. 14]. Простежується сутнісний наголос на захисті прав людини і недержавоцентриському форматі взаємин; тобто правоствердження і людиноорієнтованість влади виступає своєрідним ідеалізованим засобом предметного об’єднання відносин: від позитивно-регулятивної діяльності публічних адміністрації, до позасудового й судового контролю цієї діяльності.
Відхід від галузевої системи права
Світоглядні мотиви такого синтезу не можуть критикуватися, хоча його результат викликає заперечення. Він, як мінімум, не відповідає системоутворюючим чинникам предмета адміністративного права, визначеним самим дослідником («публічна адміністрація», «відносини адміністративних зобов’язань», «публічне адміністрування») [Колпаков В. К. Парадигма «поняття адміністративного права»: зміст і новели в системі універсалій. Питання адміністративного права. Кн. 3. / відп. за вид. Н. Б. Писаренко. Харків: Право, 2019. С. 70—75]. Абсолютизація концептів обслуговуючої держави, захисного покликання адміністративного права призвела до використання ціннісноцільової парадигми галузі з метою окреслення її прикладних меж. Очевидною є невідповідність мети і засобу, оскільки прагнення захистити приватних осіб від зловживань і надмірностей функціонерів публічного сектору можемо віднайти в багатьох інших (однозначно неадміністративних) проявах юридичного впорядкування (наприклад, кримінально-правових — під час встановлення відповідальності за зловживання владою або службовим становищем). Відмічене базується на традиційній методології, але вона не панує в загально-теоретичних напрацюваннях. Як вказує В. П. Хряпченко, розгляд галузевого поділу українського права в рамках постулату правової цілісності дає можливість відійти від використання такої категорії, як «галузева система права», що акцентує увагу саме на внутрішній будові (структурі) права, на користь іншої категорії — «галузева цілісність права», що підкреслює не лише наявність взаємозв’язку та взаємодії між існуючими галузями права, але й характеризує внутрішню єдність об’єкта, його відносну автономність, незалежність від навколишнього середовища. При цьому цілісним може бути навіть якесь невпорядковане, хаотичне явище [Хряпченко В. П. Галузі в системі українського права: правове моделювання: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Одеса, 2018. С. 12].
Подібне постмодерне ціннісно-нормативне праворозуміння вбачається і в окремих сегментах адміністративістики. Наприклад, в обґрунтовуваній А. М. Школиком (з посиланням на зарубіжний досвід) функціональній, прикладній та онтологічній спорідненості адміністративно-процедурного та адміністративно-судового права [див. Школик А. М. Місце адміністративно-процедурного права в системі права. Питання адміністративного права. Кн. 2. / відп. за вид. Н. Б. Писаренко. Харків: Оберіг, 2018. С. 125—130]. Водночас нетрадиційна юридична методологія спрямована на розуміння новітніх тенденцій, а не докорінний перегляд наявних систем різного рівня, і вона є більше придатною для пізнання виокремлюваних/створюваних юридичних комплексів, а не реформатування усталеного співвідношення галузей (тим паче фундаментальних). Саме тому системність адміністративно-правового вчення (і його об’єктів) не втрачає актуальності, але, ймовірно, потребує додаткової актуалізації надгалузевих складових (протидіючи інтервенційним настроям).
Дещо про «вічну проблему»
Цікавою видається й думка Р. С. Мельника щодо включення до предмету адміністративного права відносин, що виникають під час безпосередньої реалізації влади Українським народом [Мельник Р.С. Новий погляд на «вічну» проблему: предмет адміністративного права. Питання адміністративного права. Кн. 2. / відп. за вид. Н. Б. Писаренко. Харків: Оберіг, 2018. С. 48]. Дійсно, заходи щодо організації і проведення виборів чи референдумів мають ознаки адміністративності, а ще більше такі ознаки властиві механізмам демократії участі (в процедурній частині громадських слухань, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив тощо). Разом із тим, чи не відбувається в таких запитах розглядуваної галузі втручання у сфери відання конституційного права? Широко відомою є сентенція Фрітца Вернера про адміністративне право як конкретизоване конституційне право [ Werner. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht. Men sch und Ve rwal tung. Hamburg, 1963. S. 83—100]. Шмідт-Асманн Е. застерігає від абсолютизації цього твердження, адже конституційне право є не стільки конкретним, скільки концентрованим, а конкретизація не має абсолютно зрозумілого та декларативного характеру [Загальне адміністративне право як ідея врегулювання. Основні засади та завдання систематики адміністративного права / Е. Шмідт-Ассманн. 2-ге вид., перероб. та доповн. К.: К.І.С., 2009. С. 12—13]. Іншими словами, в окресленому зв’язку адміністративне право не просто відіграє роль деталізації юридичних конструкцій, а часто розробляє й моделює механізми, інструменти, системи чи процедури, необхідні для втілення конституційних положень. Останні є фундаментальними (а тому й високоабстрактні), не завжди містять формальну складову (яку можна було б уточнювати), вимагаючи в таких випадках від адміністративного права не розбудови, а створення (в окреслених ціннісних рамках) повноцінних надбудов. Відмічене потребує й зворотної оцінки згаданої сентенції, в аспекті її справедливості щодо конституційного права.
Чому саме адмінправо є конкретизованим конституційним правом?
По-перше, чому саме адміністративне право є конкретизованим конституційним правом? Провідна галузь вітчизняного права утверджує і право власності (як основу для цивільно-правової деталізації), і презумпцію невинуватості (як основу для кримінально-процесуальної деталізації), і принцип «non bis in idem» (як основу для кримінально-правової деталізації), але відповідні галузі не називаються конкретизованим конституційним правом. Як видається, причина вбачається в кількісному показнику: значно більше приписів базової галузі носять адміністративно-правовий характер (щодо організації виконавчої гілки влади та інших суб’єктів публічногоадміністрування, щодо правил визначення та порядку реалізації їх компетенції, щодо ключових номінаційних процедур і подібне) та відносно більша їх частина потребує саме адміністративно-правового забезпечення (щоб бути реальними). По-друге, чи не спотворюється конституційне право, чи не має місце відмова йому (шляхом використання усталеного виразу) в конкретності? Заперечення регулятивної чіткості юридичної галузі означало б її перетворення на політику. Не є тотожними твердження: «адміністративне право — це конкретизоване конституційне» та «лише адміністративне право дає конкретності конституційному». Тому останнє, безумовно, має власні засоби деталізації, на які не може бути зазіхань.
З огляду на специфіку кореляції юридичних цілісностей і типів регулювань, справедливо навіть стверджувати, що адміністративістиці слід враховувати автентичне трактування конституційним правом своїх меж («пропонувати» деталізацію у випадках її необхідності адресату, наприклад, щодо здійснення громадського контролю за діяльністю публічних органів). Не відмовляючись від галузевих пріоритетів, роль адміністративного права в регулюванні відносин, що виникають під час безпосередньої реалізації влади народом, як видається, слід вважати обмеженою з огляду на узвичаєність їх конституційної належності. Тим не менше, наявні напрацювання щодо адміністративних процедур можуть (та мають) враховуватися під час забезпечення прямого народовладдя. Загалом же, слід актуалізувати гармонійність адміністративно-правового мислення, визнаючи частково прийнятним обмеження пошуків його системності й завершеності зовнішніми (зокрема, іншогалузевими) чинниками.
Основні висновки
В умовах інтенсивних оновлень формату, методів, механізмів публічно-приватної взаємодії спостерігається диспропорція трансформації адміністративного права, яка обумовлюється ціннісними, цільовими чи практико-забезпечувальними крайнощами розвитку галузі: щодо її орієнтованості на захист приватної особи, щодо розбудови держави обслуговуючого типу, щодо пріоритетності забезпечення потреб адміністративного судочинства (хоча самі тенденції є справедливими). Різна «якість» окремих елементів адміністративного права детермінує високу асистемність його доктрини. Необхідність же осучаснення несервісних складових галузі актуалізує запит на цілісність та гармонійність адміністративно-правового вчення. Доведено об’єктивну цінність таких його властивостей, адже вони сприяють забезпеченню мінімальної єдності освітніх, законотворчих і правозастосовних підходів, неволюнтаристського перегляду знань, простоти правореалізації.
Розкриття предмету адміністративного права з позицій системності відповідної доктрини демонструє актуальність методологічних настанов щодо: 1) необхідності врахування і внутрішньо-галузевої (це первинно), і міжгалузевої, і загально-юридичної, і наднаціональної, і навіть позаюридичної (в частині сентенції правових норм до специфіки прикладних сфер свого застосування) системності адміністративно-правового вчення; 2) допустимості обмеження пошуків цілісності й завершеності відповідного мислення на основі надгалузевої узвичаєної системності. У процесі методологічного пошуку було сформульовано чи додатково мотивовано ряд важливих теоретичних тез, зокрема щодо: подальшого посилання в адміністративному праві на категорію «публічне адміністрування», виправданість заміни якої на «публічне управління» є недостатньою (хоча аргументи зворотнього присутні); включення до змісту публічного адміністрування внутрішньоорганізаційно ї діяльності владних інституцій; перейменування й переосмислення забезпечувального публічного адміністрування; неналежності до предмета адміністративного права адміністративного судочинства; обмеженої ролі досліджуваної галузі в регулюванні відносин, що виникають під час безпосередньої реалізації влади народом, неможливості включення їх до предмету адміністративного права.
Джерело: Юридичний вісник України
