Думка експерта
Організована злочинність в Україні. Частина 24
Продовження. Початок ч.1, ч.2, ч.3, ч.4, ч.5, ч.6, ч.7, ч.8, ч.9, ч.10, ч.11, ч.12, ч.13, ч.14, ч.15, ч.16, ч.17, ч. 18, ч.19, ч.20, ч. 21, ч.22, ч.23
Від примітивізму до професійної витонченості (реанімація забутої проблеми, яка набула рафінованого вигляду).
Частина 24. Висновки: якою має бути кримінальна політика держави?
У даному циклі опублікованих протягом 2021 року в ЮВУ статей з проблем організованої злочинності автори відповідають на питання — як запобігти поглибленню організованої злочинності, яка нікуди не поділася, а лише ретельно замаскувалася. Як один із нестандартних варіантів для влади, пропонують звернутися до зниження рівня фонових явищ, які її супроводжують. Автори представляють обґрунтування тісного взаємозв’язку організованої злочинності й корупції з політико-соціально-економічними умовами. Значний пласт публікацій становлять особливо гострі нині проблеми вкорінення організованої злочинності в судову систему. В даній статті розглядається актуальна проблема — якою має бути кримінальна політика держави в протидії організованій злочинності? Автори також обґрунтовують власні висновки та пропозиції.
Олена БУСОЛ доктор юридичних наук, полковник міліції у відставці, заступник начальника відділу — керівник групи по боротьбі з корупцією Міжвідомчого науково-дослідного центру із проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБОУ |
Богдан Романюк кандидат юридичних наук, генерал-лейтенант міліції у відставці, екс-перший заступник начальника Головного слідчого управління МВС України та керівник Управління МВС України в Львівській області |
Звичайно, не можна на шпальтах газети викласти всі аспекти природи організованої злочинності та шляхів протидії їй, але автори, з огляду на чималий власний професійний практичний досвід у сфері боротьби з організованою злочинністю, завжди відкриті для подальших дискусій та проведення потрібних досліджень. Ми також висловлюємо щиру вдячність Шеф-редактору «ЮВУ» Віктору Ковальському та Головному редактору Федору Іллюку за організацію публікацій даного циклу та сприяння в тому, аби з науковими розвідками вчених з проблем організованої злочинності в Україні ознайомилося якнайбільше фахівців.
Нова спроба судової реформи
Із приходом до влади Президента України В. Зеленського розпочалася нова спроба судової реформи, а його Указом № 79/2021 26 лютого 2021 р. суддя КСУ О. Тупицький відсторонений від посади й щодо нього проводиться досудове розслідування, як і стосовно інших суддів та високопосадовців.
Читайте також: Організована злочинність: фантом чи реальна загроза?
Дванадцятого червня 2021 р. В. Зеленський підписав Указ «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки». У ньому визначені проблеми та пріоритети вдосконалення законодавства щодо судоустрою, статусу суддів, судочинства та інших інститутів правосуддя, а також впровадження невідкладних заходів для покращення діяльності правових інститутів. Пізніше, 3 серпня, Президент України підписав закон № 1635-ІХ щодо діяльності Вищої ради правосуддя, яким передбачено внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів ВРП, який парламент ухвалив 14 липня. Враховуючи запит суспільства на справедливість, цей документ покликаний створити необхідну законодавчу основу для ефективної реформи судової системи. Закон удосконалює порядок обрання на конкурсній основі членів Вищої ради правосуддя задля забезпечення незалежності судової гілки влади, призначення доброчесних та високопрофесійних суддів, а також дотримання норм професійної етики в діяльності суддів. Передбачається також створення Етичної ради, яка має визначати, чи відповідає кандидат на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.
Наразі триває процес формування Етичної ради, хоча Вища рада правосуддя у своєму консультативному висновку й не підтримала запропонованих законодавцем новел з огляду на сумнів у їх конституційності. Тому Рада звернулася до ВС як суб’єкта права на конституційне подання щодо конституційності окремих положень законів.
Восьмого жовтня пленум Верховного Суду ухвалив (постанова № 8) звернутися до КСУ з конституційним поданням щодо перевірки конституційності положень законів у частині формування та повноважень Етичної ради, а Конституційний Суд 3 листопада відкрив провадження у справі за цим поданням ВС.
Читайте також: Боротьба з контрафактом: питання моралі чи фінансування оргзлочинності?
Отже, судова система вміє себе захищати, адже внесені зміни до законодавства містять положення, відповідно до якого Етична рада протягом шести місяців з дня її утворення має оцінити відповідність критеріям професійної етики та доброчесності нинішніх членів Вищої ради правосуддя (крім голови Верховного Суду), призначених до набрання чинності цим законом. За результатами такого одноразового оцінювання вона може рекомендувати органу, який призначив члена ВРП, звільнити його. До всього додамо також, що Президент також ініціював навіть невідкладну ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва, який прославився своїми «цікавими» рішеннями та діяльністю його голови П. Вовка.
Попередження монополістичному олігархату
Окрім того, 5 листопада Володимир Зеленський підписав Закон «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)», спрямований на відокремлення великого бізнесу від політики та обмеження деструктивного впливу привілейованих інтересів певних осіб на економічне життя України. Незважаючи на деякі його норми, що можуть бути вдосконалені, а також деструктивну критику документа у відповідних колах і певними ЗМІ, вважаємо, що сам факт появи цього правового акта має неабияке значення для українського політичного та економічного життя, адже його існування є певною предосторогою для монополістичного олігархату в Україні. Тільки б він не став, як у нас ведеться, просто гарною «картинкою» перед закордонними партнерами в українських реаліях, що практикується уже десятиліттями. При теперішній багаторічній і глибоко вкоріненій системі монополізації економіки олігархатом та організованими корупційними угрупованнями, наявності величезних тіньових капіталів тощо й створення потужних важелів впливу на діяльність усіх трьох гілок державної влади, впровадження в життя цього закону вимагає необхідної політичної волі керівництва держави. Так само він потребує й реальних супутніх реформ, що, в свою чергу, вимагатиме ще цілої низки системних заходів. Як воно все буде, покаже час. Безумовно, важливим у цьому плані є й проект закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення діяльності Антимонопольного комітету України» (прийнятий у першому читанні). Він передбачає проведення реформи законодавства про захист економічної конкуренції, та в зв’язку з цим вдосконалення діяльності й самого АМКУ. Ба більше, Україна при підписанні угоди про Асоціацію з ЄС взяла на себе зобов’язання наблизити вітчизняне законодавство про конкуренцію і практику його застосування до acquis communautaire європейської спільноти.
Життя і практика доводять…
Вважаємо, варто здійснити й другу спробу вже прагматичної, а не «картинкової», реформи правоохоронних органів, які реформувалися здебільшого формально, а іноді з метою «замести сліди» діяльності деяких нуворишів — вихідців із 90-х років минулого століття. Так, траплявся паралелізм у їх роботі, виконання невластивих функцій (їх безмежна кількість), що важко побачити в інших державах світу. Існувала й неабияка різниця в їх матеріальному забезпеченні, а ще непрофесіоналізм кадрів тощо. Минули роки й сьогодні результати їх діяльності ми бачимо наочно. Життя і практика доводять, що не назви органів, не їх кількість, і навіть не високе матеріальне забезпечення приносять позитивний результат, а лише люди, які там працюють, їх професіональний рівень та відданість справі. Тому на перше місце при оцінці діяльності правоохоронців ми повинні ставити фаховість і фактичні результати їхньої роботи, а вже потім — усі інші показники. Водночас у процесі проведення минулих так званих «реформ», усе робилося навпаки.
Скажімо, хіба за таких «реформ» і такої немислимої чисельності правоохоронних органів, які протидіють тій же корупції в Україні, у нас подолано це негативне суспільне явище й міжнародні партнери визнали це? Ні, навпаки, коли йдеться про Україну та надання їй членства у відповідних міжнародних органах, знову стверджується, що корупція не подолана й ми повинні з нею боротися. Зокрема, за 2020 р. Україна продемонструвала лише незначне покращення в світовому «Індексі сприйняття корупції» Transparency International і знову опинилася позаду всіх сусідів (33 бали), окрім Росії, яка має 30 балів та посідає 129 місце в рейтингу.
В СРІ 2020 Україна ділить 117 місце з такими країнами як Єгипет, Свазіленд, Непал, Сьєрра-Леоне та Замбія.
Організований криміналітет так просто не віддасть управлінський ресурс
Отже, наша країна сьогодні вчергове вдалася до реформ. Але слід знову нагадати, що політична й управлінська корупція у зв’язці із системою організованого криміналу та тіньової комерції так вкорінені в органи влади, що володіють надзвичайно потужним ресурсом, який так просто не віддадуть і не поступляться своїм панівним становищем лише через прийняття певних законів. Працює ціла система державних органів, які всіма способами протидіють новим законам, контролюючи їх прийняття у вигідному руслі, або знаходячи все нові способи, як їх обійти. А це тому, що організована корупційна злочинність та олігархи уже, нібито, й не публічні групи. Це раніше вони самі були народними депутатами та займали високі посади в органах виконавчої влади. Нині вони працюють приховано через лобістів у парламенті чи вкорінених туди їхніх представників. Не гребують ці групи й наданням доступу до влади, як показали недавні трагічні події, через оформлення помічниками народних депутатів іноземних агентів, зокрема чеченських емісарів. Це і є пряма загроза національній безпеці. І замість того, щоб узяти під підозру саму, нібито, постраждалу від злочину (вбивства депутата), цій депутатці надають право очолити Тимчасову слідчу комісію, і можливо, таким чином, приховати злочин. Такого непрофесіоналізму правоохоронних органів не могло б відбутися ні в радянські часи, ні в 1990-2000-ні роки. Нині організовані злочинні групи діють і більш витончено, що ускладнює боротьбу.
На сьогоднішньому етапі такого розбалансування діяльності державних органів через проникнення «метастазів» організованих корупційних і олігархічних угруповань, на порядок денний, як ніколи, виходить впровадження в політичну та державну діяльність принципу відповідності провини та обов’язковості покарання кожного, хто вчинив будьяке правопорушення. Яскравими прикладами сьогодення є проведення ними реформ — приходять непрофесіонали-реформатори, які усе ламають, безжалісно звільняють працівників.
А недолугі активісти несвідомо сприяють руйнуванню, зокрема грубо і непрофесійно втручаючись у процес формування антикорупційних органів, завдяки чому «реформовані» органи працюють ще гірше, що спричиняє неабиякі порушення прав і свобод людей. Через це суспільство і держава зазнають чималих збитків. А незаконно звільненим працівникам за рішенням судів держава ще має виплачувати чималі компенсаційні суми. А винних немає. Таких прикладів можна навести безліч. При тому, якщо й застосовуються правові норми, то лише вибірково, і до тих колишніх, хто уже став «ворогом» прийдешніх. Це стало нормою, як і впевненість у безкарності, що породжує вседозволеність. Таким чином, попри нібито велике багатоголосся про реформаторські шляхи розвитку незалежної української держави й навіть наявність значної кількості програм перебудовних заходів у діяльності правоохоронних органів, бажаних результатів не досягнуто. Це — факт.
Потрібна системна політика держави
Однією з важливих причин такого становища була не лише «картинковість» реформ, а й безсистемність, непослідовність заходів, суперечності між різними законодавчими та іншими державними актами, а ще штучним розривом між економічними, соціальними та іншими суспільними відносинами й нормами їх регулювання. Нині уряд України перейшов до реалізації конкретних заходів, які повинні позитивно вплинути не тільки на підвищення рівня економіко-соціальних показників, а й на зниження рівня організованої злочинності та корупції. Але розв’язання питання протидії цим негативним явищам потребує комплексного і системного підходу. Мова тут не просто про окремі закони, програми тощо, а про системну політику держави в цілому щодо протидії організованій злочинності та корупції. У сучасних умовах політику можна розглядати як багатопланову соціальну діяльність, пов’язану з регулюванням суспільних відносин, з державотворчою формою влади, розподілу функцій, завдань та компетенції державних органів як її носіїв. Вона є об’єктом багатьох наук і розглядається в різних аспектах — інституціональному, економічному, соціальному, правовому, психологічному тощо. Одним із видів є кримінальна політика, яка є частиною внутрішньої політики держави й охоплює основні напрямки діяльності партій та держави всередині країни.
Розуміння кримінальної політики науковцями дозволило їм та практикам значно ширше бачити функції держави в протидії злочинності й виробляти як на теоретичному, так і на організаційно-правовому, економічному тощо рівнях концептуальні основи діяльності держави в протидії злочинності. З відомих тлумачень кримінальної політики випливає, що вся діяльність держави повинна бути системною, опиратися на наукові основи й не обмежуватися лише каральними заходами. Злочинність — це складне й системне соціальне явище, а тому його вивчення і вжиття відповідних заходів нейтралізації до максимально низького рівня існування потребує розширення традиційного кримінально-правового поля шляхом залучення соціальних складових (економіка, культура, ідеологія, медицина, інститути громадянського суспільства тощо). Особливо це стосується організованої злочинності й корупції, які мають чи не найбільшу соціальну складову, оскільки в основі їх існування лежить незаконне збагачення, яке зменшує суму надбань для широкого суспільного використання.
Таким чином, кримінально-правовий аспект протидії злочинності має виростати з науково обґрунтованих соціальних причин та умов, що породжують злочинність, і висновків щодо ефективності каральної складової й подальшого перевиховання та ресоціалізації покараних. Акцентуючи увагу на каральній політиці, ми забуваємо, що суб’єктами злочинів є фізичні особи, які стають на шлях правопорушень через низький рівень загальної культури, духовності, правосвідомості, психобіологічних даних тощо. Це — велике поле діяльності для запобігання злочинності. Володіючи науковими знаннями щодо цих складових злочинності, необхідно вибудовувати належні напрями державної діяльності, спрямованої на її попередження.
Кримінальна політика держави — це спеціальні, системні й науково обґрунтовані напрями, методи, способи та засоби діяльності державних органів, політичних організацій і громадських об’єднань, які виконують відповідні функції, завдання та приймають рішення, врегульовані правовими та етичними нормами, що випливають із програмних, законодавчих і директивних документів і спрямовані на запобігання злочинності, проведення каральних заходів та перевиховання і ресоціалізацію правопорушників з метою забезпечення правопорядку, безпеки особи, суспільства і держави. Кримінальна політика є складовою політики держави, але вона є самостійним видом політики, оскільки охоплює окрему сферу її діяльності. І нині актуальні висновки відомого вченого П. Л. Фріса, який зазначає: «На жаль, у нашій країні за багато років не було вироблено для цієї сфери впливу цілісної програми дій, а тому важко говорити про кримінальну політику як генеральну лінію певного виду державної діяльності, що намагаються відзначити деякі автори» (Фріс П. Л. Кримінально-правова політика Української держави: теоретичні, історичні та правові проблеми. Київ: Атіка, 2005. С. 140—274). Дійсно, вживалися та й нині застосовуються лише окремі, розрізнені й безсистемні заходи кримінально-правового характеру. Зберігається консерватизм поглядів на злочинність взагалі і її найбільш небезпечний вид — організовану злочинність та корупцію, який породжував безуспішні намагання протистояти їй одними силовими заходами, і то не завжди адекватними.
Чи є ефективною правоохоронна система?
Такої самої думки й інші дослідники, які поставили запитання та дали відповідь: «Чи ефективна правоохоронна система держави в боротьбі з організованою злочинністю та корупцією? Ні. Це підтверджено часом. Сьогодні йде перезавантаження ДБР, НАЗК, є серйозні питання до діяльності АРМА та НАБУ. Депутати вносять зміни не тільки в профільні закони, а й у Конституцію, порушуючи баланс між гілками влади. У 2020 р. на утримання цих органів передбачено понад 4 млрд грн з держбюджету, а саме: ДБР — 1,9 (2019 — 1,1 + 71,2%), НАБУ — 1,03 (2019 — 1,1 + 19,7%), НАЗК — 812 млн (2019 — 758 + 7,1%), АРМА — 278 млн (2019 — 239 +16,2%). Реальної ж ефективної віддачі від діяльності новостворених органів поки немає» (Литвиненко В. І., Пригунов П. Я., Гуцалюк М. В. Концептуальні засади протидії організованій злочинності і корупції на сучасному етапі розвитку України. Публiчне право. 2020. № 1 (37). С. 129).
Ми знаємо з історії та практики, що створення різних паралельних правоохоронних структур та одні репресивні заходи не розв’язували проблеми злочинності на будь-якому етапі суспільного розвитку, але часто державний апарат, налаштований на репресивні заходи, використовувався і для врегулювання політико-суспільних відносин взагалі. З іншого боку, криміналізація суспільства та органів влади паралізовувала й політичну волю до проведення комплексної та ефективної кримінальної політики. Інноваційні і новітні комплексні наукові дослідження вітчизняних правознавців ще нечисленні, але й ті, що є, не знаходять належного впровадження у законодавство та практику управлінської діяльності органів влади.
Суб’єктивний чинник править бал
На підтвердження сказаного можна навести деякі факти: не ведуться належні системні наукові дослідження для вироблення концепції закону про кримінальну політику держави, не прийнято законів про профілактику злочинів, кримінологічну експертизу проектів нормативно-правових актів тощо. Без наукового комплексного вивчення факторів, що породжують організовану злочинність, яка суттєво впливає на стан внутрішньої безпеки держави, наявності адекватного нормативно-правового забезпечення профілактики та протидії злочинності відбувається формальне реформування діяльності правоохоронних та судових органів, де, звичайно, «править бал» суб’єктивний чинник.
Кримінальна політика повинна охоплювати всі напрями державної діяльності, які тією чи іншою мірою прямо чи опосередковано охоплюють питання протидії злочинності, тобто не тільки кримінально-правові, до яких ми відносимо заходи, передбачені нормами матеріального, процесуального, виконавчого права, кримінологічні процедури впливу на злочинність, але й соціальні, про що вже сказано вище. До таких підходів нас зобов’язують і Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи від 5 вересня 1996 року (Recommendation № R (96) 8 of the Committee of Ministers of the Council of Europe to Member States on crime policy in Europe in a time of change, adopted on 5 September 1996 at the 572nd meeting of the Ministers Deputies).
У нашій історії мали місце факти прийняття певних програм боротьби з організованою злочинністю та корупцією, але вони страждали односторонністю. В основному йшлося лише про заходи боротьби з цими суспільними явищами, що є лише одним із крайніх заходів впливу на злочинність.
Потрібна концепція комплексного впливу на оргзлочинність
Отже, для вироблення ефективної державної політики протидії злочинності має бути напрацьована якісна концепція та основи політики комплексного впливу на це соціальне зло. Концепція та основи державної політики протидії злочинності повинні розглядатися з чотирьох основних позицій: запобігання злочинності; боротьба зі злочинністю; перевиховання та ресоціалізація правопорушників; наукове супроводження вироблення й реалізації державних заходів протидії.
Зупинимося лише на деяких важливих моментах державної політики, що стосуються протидії організованій злочинності і корупції. Концептуальні напрями державної політики мають найперше показувати суть, форми організованої злочинності й корупції на сучасному етапі розвитку нашого суспільства та загрози, які вони несуть правам і свободам громадян і державі. Мають бути вироблені теоретико-практичні обґрунтування необхідності концепції та закону про основи державної політики протидії злочинності й особливо цим видам, як найбільш небезпечних серед інших аналогічних соціальних явищ. Так само — означені найголовніші з основних заходів, що породжують причини й умови цих правопорушень. Основна увага в запобіганні злочинам має бути приділена реформуванню економічної та соціальної сфер діяльності, які найбільше вражені цими негативними факторами суспільного розвитку. На цій основі — запропоновані заходи ліквідації криміногенних факторів у всіх сферах життєдіяльності, вироблення прогресивної ідеології правосвідомості, культури тощо нової генерації членів суспільства — підприємців, урядовців та всіх інших громадян.
Особливу увагу слід приділити молоді, як це практикується в розвинутих державах, для формування в них несприйняття і протидії цим загрозливим видам злочинності. Політика держави має бути диференційована щодо часових періодів суспільного розвитку і найбільш загрозливих факторів, що впливають на криміногенну ситуацію в тих чи інших сферах суспільної діяльності. Наприклад, сьогодні гостро стоять питання «елітарної злочинності», заволодіння організованими корумпованими угрупованнями землею, перерозподіл власності, вивіз капіталів тощо. Корупція в основному процвітає внаслідок викривленої системи недоторканності низки чиновництва, суддів, існування громіздкої дозвільної системи, непрозорості й недосконалої системи контролю доходів законодавців та управлінців.
Посилення протидії злочинності неможливе без суттєвого і справжнього реформування судової системи та правоохоронних органів, в основі якого має відбутися не зміна назв чи передача певних підрозділів з однієї структури до іншої та створення нових органів. Навпаки, має відбутися чітка деполітизація і функціоналізація цих органів, виключений паралелізм в їх діяльності та суттєвий перегляд їхніх завдань тощо.
Реформування розвідки й економічної контррозвідки та й узагалі сектора національної безпеки і оборони України повинно бути передано виключно в руки високих професіоналів зі значним практичним досвідом. Нарешті, необхідно поставити на правильні «рейки» оперативно-розшукову діяльність, як це було за часів функціонування оперативних підрозділів ГУБОЗ МВС України. Украй потрібні наукові напрацювання для суттєвого перегляду кримінальної політики щодо поглядів на злочини та правосуддя, роль покарання. Особливо важливим є посилення ролі аналітично-прогнозної діяльності в оперативних службах, підрозділів протидії кіберзлочинності, застосування судової конфіскації незаконно нажитого майна, грошей та цінностей організованими злочинними угрупованнями, розширення сфери застосування прогресивних штрафних санкцій за майнові злочини тощо.
Потрібно нарешті розглянути питання координації правоохоронних державних органів, розбалансованість якого особливо впадає у вічі, так само — і громадських формувань у протидії організованій злочинності та корупції. Переглянути нинішні «постулати» щодо широкого залучення громадян до протидії злочинності. Таке залучення для допомоги правоохоронцям має відбуватися виключно в межах компетенції активістів, як це має місце в низці країн Західної Європи.
Мають бути передбачені й максимальні комплексні заходи щодо ресоціалізації правопорушників, які тісно пов’язуються з економіко-соціальними основами. На високий рівень треба підняти кримінологічні та інші наукові розробки щодо запобігання організованій злочинності й корупції. Для цього потрібне фінансове стимулювання вчених та сприяння й забезпечення владою проведення ними відповідних досліджень. З іншого боку, наукові розвідки мають бути завжди орієнтиром для прийняття управлінських рішень.
Джерело: Юридичний вісник України
